北京市远郊区旧村改造调研报告

北京市远郊区旧村改造调研报告

做好远郊区旧村改造工作，既是加快我市远郊区城市化进程、推进城乡一体化发展的一项重要举措，也是首都率先基本实现现代化、建设小康社会的客观要求。为进一步规范引导远郊区旧村改造工作，我们进行了专题调研。

一、远郊区旧村改造现状

据调查，目前我市远郊区已完成旧村改造的村有30个，正在进行旧村改造的村123个，计划进行旧村改造的村296个，总计439个，约占远郊区村庄总数的11.3%

（一）旧村改造的主要方式

1.按投资方式划分，主要有三种:一是村集体和房地产开发商合作开发，如昌平区小汤山镇小汤山村;二是村集体自主开发，如昌平区北七家镇郑各庄村;三是村集体和村民共同投资开发，如大兴区旧宫镇旧宫四村。

2.按改造方式划分，主要有两种:一是就地边拆边建，如昌平区崔村镇香堂村;二是异地先建后拆，如怀柔区北房镇黄吉营村。

3.按结合方式划分，主要有三种:一是与卫星城建设相结合，如房山区良乡镇黄辛庄村;二是与小城镇建设相结合，如门头沟区潭柘寺镇鲁家滩村;三是与中心村建设相结合，如延庆县张山营镇小鲁庄村。

（二）旧村改造的主要经验

①村集体经济实力较强、村民就业状况良好是旧村改造的先决条件。②区位条件、交通条件、资源环境条件较好的村最被开发商看好，容易介入。③村集体班子团结、村内民主气氛浓厚、村务公开透明是旧村改造顺利进行的重要保障。④村民回迁房与外卖商品房适当隔离是居住区实施有效管理的关键。⑤旧村改造后的物业管理是增加农民就业机会的重要领域。⑥旧村改造必须有一整套包括拆迁、补偿、费用分担、就业等内容在内的制度和办法。

（三）旧村改造的主要作用

1.集体经济实力得到增强。从已全部改造完和已部分改造完的村庄看，旧村改造大大带动了集体经济

的增长，拉动了产业的发展。如通州区大营村，在原有宅基地上建成130栋集“生产、生活、生态、经营”为一体的二层别墅，其中外卖65栋，村集体直接收益约2100多万元，为下一步发展奠定了坚实的经济基础。

2.基础设施和公共服务设施大大改善。随着旧村改造的进行，村里的基础设施和公共服务设施建设速度明显加快，路、水、电、热、气等设施同步配套，学校、公园、文体活动中心也相应建立，极大地方便了居民的生活。如昌平区崔村镇香堂村，是一个半山区村，通过旧村改造，基础设施和公共服务设施发生了显著变化，村里铺平了各条街道，公交车直达市区，还兴建了公园、娱乐厅、影剧院、书画院、敬老院等一大批公共设施。

3.村容村貌明显变化。过去的村庄，给人最深的印象就是“脏、乱、差”，但在进行改造后的新村，村容村貌状况大不一样。如昌平区北七家镇白坊村，过去破烂杂物堆满街道，生活垃圾也得不到有效处理，旧村改造后，居民全部搬迁上楼，步入到社区化、城市化的生活阶段，环境发生了质的变化。

4.村级土地得到节省。据对已全部改造完和正在进行改造的21个村调查，通过旧村改造，21个村将腾退集体土地496.57公顷，腾退率达到50.9%。如密云县溪翁庄镇溪翁庄村可节约土地56.67公顷，房山区窦店镇窦店村可节约土地63.1公顷。

二、远郊区旧村改造存在的主要问题

（一）旧村改造缺乏宏观指导，政策支撑不足目前，我市远郊区旧村改造基本上处于一种松散型状态，规划布局分散，政策性差异较大，政策支撑力度较弱。主要体现在三个方面:一是缺乏规划政策，对于如何规划村居民点布居、居民住宅区、村产业发展区等内容尚无具体办法和定量指标，缺少定性和定量指标;二是缺乏土地置换政策，特别是对于需要先异地建新再拆迁的村，旧村改造受到较大限制;三是缺乏集体土地上房地产开发政策，致使一些村想通过部分房地产收入来带动旧村改造的愿望落空。

（二）旧村改造开发成本较大，项目审批周期长就目前情况看，旧村改造除极少数村能够依靠本村的经济实力独立完成外，大多数村都不能独自完成。其主要问题就是旧村改造的开发成本较大，据测算，卫星城周边拆迁成本一般约2000元/平方米，其他区域为500元/平方米左右，建筑成本在1000元/平方米左右。如昌平区小汤山镇小汤山村，需1.5亿元的资金才能将全部村民搬上楼。据调查，目前进行旧村改造要缴纳征地事务管理费、防洪费、土地复垦费、土地出让金、土地补偿费、四源费、市政费、手续费等多项费用，每亩要缴纳17万～20万元左右。由于资金投入量较大，一部分村根本没有财力进行改造，一部分村也只能分阶段进行改造，而房地产开发商也比较慎重。同时，加之旧村改造审批环节多，周期长，也直接影响了旧村改造计划的实施。

（三）集体房屋产权不明确，农民对上楼费用较为担心根据调查，目前大家普遍反映的一个问题就是旧村改造后的房屋产权不明晰，没有一个具有法律效力的房屋产权证，既不能进入市场销售，也不能作银行抵押，致使集体土地上的商品房销售受到很大限制。此外，村民对上楼后要承担水、电、暖、气、物业等费用也较为担心，特别是在目前农村就业机制不健全和农民增收缓慢的情况下，农民家庭考虑更多的是子女教育、医疗、养老等费用的未来支出，因而一部分村民出现了担忧或抵触情绪，这也是影响旧村改造的一个关键性问题。

（四）旧村改造后的集体资产处置不合理，产权制度改革亟待加强通过旧村改造，一部分村的集体资产得到了充实，如何处置这部分增加的资产至关重要。据调查，目前对资产的处置有三种方式，第一种采取村民入股的股份合作制方式，第二种是继续投入用于扩大再生产，第三种是将所获收益以现金形式分摊给每位村民。从调查情况看，居于后两种形式的村所占比例较大。特别是对于采取现金分配的方式处置集体资产，有的村书记认为这种方式最彻底，最好办，村民喜欢分到现金，免得以后大家都惦记。应该说，持这种看法的还有相当一部分人，如何转变传统观念，运用市场机制和资本方式运作集体资产，也是需要与旧村同步进行改造的一个方面。

上述调查表明，当前远郊区的旧村改造正处于起步建设阶段，集中表现为“三多三少”:一是项目带动多，自主开发少;二是自行探索多，政策支撑少;三是改造愿望多，自有资金少。其改造的动因主要有两种，一种是内动力因素，村集体经济基础较好，自行建设，自行改造，如房山区韩村河村、通州区大稿村等;另一种是外动力因素，村集体经济实力较弱，但村庄区位、环境、交通等外部条件具有独特优势，依靠外部项目带动进行旧村改造，如昌平区白坊村等。因此，这一阶段的旧村改造是郊区经济快速发展、城市化水平和农民生活水平不断提高的必然结果，政府指导规范和政策引导已经成为下一步带动旧村改造亟需的两个重要“引擎”。

三、加快远郊区旧村改造的现实条件与可行性分析

近年来，随着郊区传统经济体制的不断更新和突破，2008年奥运会规划的逐步实施，市区带动郊区作用的日益增强，郊区经济正进入到一个新的发展加速期。在郊区经济快速发展的情况下，远郊区的旧村改造应如何规划和发展，需要综合以下几方面因素进行判断分析。

（一）绿化与交通环境发展状况分析在加快发展经济的同时，郊区的环境建设也日趋优美。2002年，远郊区林木覆盖率达到80%;“五河十路”绿色通道建设工程全面推进，山区绿色生态屏障和“三北”防护林体系建设进一步完善;卫星城和中心镇新增绿地1100公顷，环境面貌大大改善。特别是随着《“绿色奥运—2008”生态环境建设行动计划》的全面实施，远郊区的绿化美化效果将更加明显。

同时，远郊区的交通环境逐步改善。目前我市远郊区实现了村村通公路、乡乡通油路，初步形成了以

国道、高速路为骨架，县道、乡道为支脉的公路网系统，与城市道路、城市轨道交通、铁路、航空港的衔接更加畅通。根据规划，到2007年末，全市十个远郊区县与市区的联系均有高速公路或一级公路连接，相邻区县中心之间以高速公路或一、二级公路连接，33个中心镇及其他乡镇中心到区县中心基本以三级以上公路连接，行政村通油路率达到85%;基本实现“三个一”工程，即:全市10个郊区县中心到市区行车时耗不超过1小时，各相邻郊区县中心之间的行车时耗不超过1小时，各郊区县乡镇中心到区县中心行车时耗不超过1小时，其中平原地区上述三项为30分钟。市区与远郊区的交通也将更加快捷畅通，大大方便人们的出行。

（二）村级经济发展状况分析近年来，远郊区村级经济取得一定增长，但拉动力还略显不足。2002年远郊区村及村以下集体资产总额达到358.58亿元，负债总额159.45亿元，所有者权益199.13亿元。村级集体资产负债率为44.47%，结构较为合理。但在村级实收资本中，法人资本金总计14.93亿元，仅占实收资本总额的7.5%，个人资本金占5%。这些指标数据显示出目前村集体增收盈利状况较差，所获得利润很少，村级产业需要进一步发展。因此，相对于旧村改造而言，多数村需要借助外力来带动旧村改造的实施。

（三）农民收入支出与就业状况分析近年来，郊区农民人均收入水平有了较大提高。2002年的统计数据显示，在远郊区3686个村中，农民人均收入在4000元至10000元的村有2942个，占到80%，绝大多数的村农民人均收入都提高到一个新的水平。从农民个人收入支出结构变化看，农民的经济能力和生活水平都在稳步提高。据市统计局农调队2002年对2710户农户（其中低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户、高收入户各542户）调查，农村居民人均总收入达到9642.61元，人均现金收入6811.52元，人均现金支出4146.08元，人均现金结余2665.44元;农村居民家庭恩格尔系数为0.33，比1998年（0.42）下降了0.09，农村居民的生活质量在显著提高，这为旧村改造、改善农民居住环境奠定了一定的经济基础。

与此同时，郊区的劳动力就业结构已发生了明显变化，第一产业向二、三产业的转移力度加大，但向城镇转移的劳动力还十分有限。据对旧村改造的23个村的劳动力分布调查情况看，劳动力总计14839个，约占总人口的49%。其中农林牧渔业劳动力3506个，工业劳动力5183个，建筑业劳动力2720个，交通运输业劳动力1570个，商饮业劳动力1860个。劳动力向城镇转移仅271人，表明农村剩余劳动力向中心镇的聚集力仍然较弱。

（四）市区居民到郊区投资与购买第二居所意向分析

1.市区居民到郊区投资意向分析。根据2003年7月市农委和市城乡经济信息中心网站推出的“城市居民郊游偏好、到郊区购买第二居所和投资意向”网上调查活动显示，在参与调查的人群中，市区有54.55%的人近期有意到郊区投资，多数是中青年，职业以专业技术人员和私营企业主居多，两者分别占24.51%和23.53%，其次国家与社会管理人员和经理人员分别占17.65%和1

2.75%。①从投资领域看:在所列的一、二、三产业共八类具体行业中，愿意在农林畜渔业进行投资开发的人数相对较多，占31.25%，其次是旅游餐饮业占28.91%，农

产品加工业占11.7%，建筑业和交通运输业最少，均只占3.1%。②从投资地区看:山区半山区良好的生态环境被投资者看好，46.2%的潜在投资者在这类地区进行投资创业;其次，城近郊区地理位置离市区近，交通便捷，31.7%愿意就近投资;其余22.1%选择投资平原地区。③从投资规模看:由于调查的对象主要是居民家庭，投资规模一般都不大，近七成的有意者投资规模在50万元以下，投资50万～100万元的占了近两成。④从投资形式看:大多数投资者愿以货币形式投资，占77.78%，还有12.5%的人愿以技术等无形资金形式入股，采用固定资产投资的比例最少，只占9.72%。

2.市区居民到郊区购买第二居所意向分析。根据这次网上调查显示，有近70%的家庭有意到北京郊区购买第二居所，这部分家庭以中青年为主，家庭年收入在5万～10万元之间，职业以专业技术人员和国家与社会管理人员居多。①从主要目的看:有意向购买第二居所的人其主要目的是休闲度假，占到69.3%;其次是日常居住，占17.54%;还有少量是以投资营利为目的，占1

3.16%。②从首选因素看:地理位置及周边环境是大多数居民购买第二居所首先考虑的因素，占71.03%;价格因素排在第二位，占23.36%;2.8%的人首先考虑房屋类型及户型、物业服务。③从地理位置看:58.33%的有意向购买者选择第二居所的地理位置是在郊区的山区半山

区;32.41%选择城近郊区;平原地区只有9.26%的人选择。④从房屋类型看:农家小院式房屋类型受到60.14%意向者的青睐;其次分别有6.89%和14.19%的意向者钟情于别墅和多层公寓（6层以下）;只有3.38%的人表示喜欢高层公寓（7层以上）。⑤从需求面积看:有意向者对第二居所的需求面积差别不是很大，其中，选择100～200平方米的人数相对较多，占39.09%;200平方米以上的人数占到25.45%;需要100平方米以下和100～150平方米的分别有20.91%和14.55%。⑥从承受价格看:对购买第二居所的意向者所能承受的价格多在每平方米1000元以下和1000～2000元之间，所占比例分别为43.52%和34.26%;能承受每平方米2000～3000元、3000～4000元和4000元以上的分别只有14.81%、5.56%和1.85%。

通过上述几个方面的分析，对当前远郊区旧村改造的基本判断是:目前远郊区经济正处于一个快速增长的上升期，区域经济的综合竞争力进一步增强，城市化水平不断提高，生态环境明显改善，交通更加畅通快捷，村级经济实力得到加强，市区居民到远郊区投资和购买第二居所的愿望较为强烈，这些都是当前实施旧村改造的有利条件。但同时，由于目前远郊区村级经济总量仍然较小，二、三产业基础薄弱，农民就业机会相对不足，收入增长缓慢，社会保障水平较低等因素，在远郊区大范围进行旧村改造的时机尚不成熟，远郊区集体经济基础的现状决定了旧村改造的不同层次和时序。因此，必须量力而行，梯次推进，选择有条件的村进行旧村改造，做到成熟一批、改造一批，改造一批、带动一批，合理有序地推进旧村改造工作。

四、旧村改造的基本思路

（一）基本原则

1.坚持保护环境，可持续发展的原则。旧村改造要着眼于长远利益，立足于资源的适度开发，切实保

护好生态环境，加强环境综合整治，做到取予平衡，合理利用，实现经济、社会和生态环境的可持续发展。

2.坚持依法审批，合理有序建设的原则。旧村改造必须依据所在乡镇的土地利用总体规划和乡镇域规划，坚持高标准、高水平，做好改造村的建设规划和经济发展规划，并按照有关程序报批，未经批准不得私自进行旧村改造，严禁违法、违规建设的出现。

3.坚持富裕农民，维护农民利益的原则。旧村改造要尊重农民的意愿，充分发挥农民在旧村改造中的主体作用，调动和发挥农民的积极性和创造性，做好经济发展、就业安置、社会保障等方面的工作，妥善处理农民与集体经济组织的利益关系，切实维护农民的权益，提高农民的收入水平。

4.坚持稳步推进，防止盲目开发的原则。旧村改造必须考虑本村的经济基础、就业环境和改造后的问题，必须进行充分论证和可行性研究，防止急功近利，不切实际，一哄而上，搞遍地开花、低水平分散建设。

5.坚持保护耕地，节约利用土地的原则。旧村改造的建设用地要控制在村庄占地范围内，严禁新占用耕地，要利用节约出的土地，大力发展二、三产业，提高土地的有效利用率。

（二）实施思路

1.先行试点，科学规划。旧村改造是一项系统工程，内容繁杂，涉及面广，应先行选择一批基础条件好的村级单位进行试点，并科学合理地做好试点村的规划和建设工作。

2.因村制宜，多种形式。由于各区县、各乡镇、各村之间基础条件不同，差异性较大，因此不能搞“一刀切”，应结合本村的实际情况，本着互惠互利、共同发展的原则，选择适合于本村的改造方式，创出特色。

3.点面结合，带动周边。旧村改造，在规划建设上应与卫星城、中心镇、中心村建设和山区险村搬迁结合起来，在产业发展上应与农业结构调整结合起来，在基础设施建设方面应与周边的国道、县道、乡镇道以及天然气管道等大市政结合起来，同时带动周边村向试点村聚集。

4.多元筹资，共同建设。旧村改造应充分运用市场经济手段，采取多种方式，多渠道筹措建设资金，形成政府、社会、企业、农民、外资相结合的多元化投资渠道。

（三）改造标准

①新建居民区规划布局合理，与区域绿化规划、生态规划、水环境规划和土地利用总体规划相协调;②

村内旧房全部拆除，村民全部入住新建居民区住宅;③市政基础设施建设基本配套齐全，公共服务设施基本满足居民生活需要;④新建居民住宅建筑密度和容积率科学合理，单体设计新颖别致，富有特色;⑤新建居民区垃圾、污水做到无害化处理和排放，环境整洁优美;⑥新建居民区绿化用地占建设用地比例不低于40%，居住人口人均公共绿地不低于5平方米，绿化生态环境较佳，呈现田园风光特色;⑦村集体经济得到增强，农民就业状况良好，生活质量进一步提高，新村投资、消费、居住、旅游等聚集效应增强。

（四）改造模式

1.投资开发模式。①村集体和房地产开发商合作开发:即村集体经济实力一般，需借助房地产开发商的经济实力，共同合作、共同开发;②村集体自主开发:即村集体经济基础好，凭自身实力进行自主开发建设;③村集体和村民共同投资开发:即村集体和村民有共同投资开发建设的愿望，以村集体为主、村民为辅合作开发。

2.拆迁建设模式。①就地边拆边建:即在旧村原地，采取拆一部分建一部分、边拆边建的方式进行改造;②异地先建后拆:即先在其他地方选定新址进行新村建设，然后拆除旧村完成改造。

3.改造结合模式。①与卫星城建设相结合:即卫星城“城中村”和靠近卫星城的旧村，应结合卫星城建设进行旧村的改造和整合;②与小城镇建设相结合:即位于小城镇中心区的旧村，应结合镇区建设实施拆迁改造;③与中心村建设相结合:即以某一中心村为中心，与周边相邻旧村进行集中拆迁改造，形成一个新村组团。

④与山区险村搬迁相结合:即在进行山区险村搬迁时，在迁住区或某一中心村组团内建设新村，继而实现旧村改造。

4.住宅设计模式。①低层住宅式:主要是低层、低密度板式住宅，这是多数旧村改造采用的主要建筑模式;②庭院式:主要是四合院式的平房住宅;③单体别墅式:一般为二至三层、带一个庭院的型式;④联体别墅式:两个或两个以上别墅并排建设。

5.新村风景模式。①田园风光式:主要指平原地区的旧村改造，在建成新村过程中，与当地的田园特色结合起来，形成楼宇、农田、绿树、小河、公园等于一体的风光景致;②现代社区式:主要指在靠近卫星城或在小城镇的平原地区进行旧村改造过程中，按照城市社区模式建设，形成现代化、信息化新村;③青山绿水式:主要指在山区和半山区，根据地形地貌合理建设具有山区特色的新村，形成水绕山中、绿染新村、村山和谐的独特居住环境。

五、加快旧村改造的政策与措施

（一）抓好试点，做好旧村改造规划旧村改造应进行试点，选择试点村要结合远郊区卫星城和中心镇

的布局，按照不同地域、不同条件、不同模式进行选择，各试点村之间要有一定的距离。旧村改造试点要具备五项基本条件:①村民有进行旧村改造的愿望，并经村民代表大会决议通过;②村领导班子团结有力;③必须进行详细的旧村改造和新村建设规划;④村集体经济基础较好，农民就业状况良好;⑤区位、环境、交通等条件较好。

为做好旧村改造试点工作，市里应成立旧村改造试点规划建设指导小组，各区县和各村应成立旧村改造工作小组，负责具体的试点工作。各区县在进行旧村改造试点时，必须高水平规划建设，规划方案要符合区域特色、历史特色、文化特色，与郊区农村现代化、城市化发展水平相适应。在旧村改造规划建设中，应实行迁村并点，合理确定居民点。

（二）简化手续，建立旧村改造“绿色通道”为进一步加快旧村改造工作，市里应建立旧村改造试点审批“绿色通道”。①由市计划部门委托区县计划部门牵头，在区县规划部门下达规划设计条件后，组织区县各有关部门对旧村改造试点项目联合审批，并报市计划部门备案;②由市规划部门委托区县规划部门牵头，组织区县有关部门对建设项目的建设及开工方案进行联合审批，并报市规划部门备案;③由市国土房管部门委托区县国土房管部门牵头，对土地征用、土地置换等报批项目实行集中审批，审批后由区县组织实施，并报市国土房管部门备案;④建设项目开工、工程监理等有关手续，按照简化程序、提高效率的原则，由市建设部门委托各有关区县建设部门办理，并报市建设部门备案;⑤建设项目的环保评估、防震防灾等工作由市职能部门委托项目所在地的区县部门办理，并报市职能部门备案。

（三）加大扶持力度，提供财政税收和金融信贷支持一是市财政部门对旧村改造试点应给予一定规模的财政贴息贷款支持，以后根据实际情况适时调整。试点村所在区县和乡镇也应予以一定的财政贴息贷款支持，以加快旧村改造的步伐。二是各类金融部门和投融资机构，对旧村改造试点项目应给予相应的贷款支持。三是各级有关部门对旧村改造的各项税费收取，属于地方财政收入的部分，按国家规定的最低标准征收，所收部分金额作为各区县旧村改造资金，纳入同级财政列收列支，用于新村基础设施补助，实行专款专用。

参照第一道绿化隔离带政策，旧村改造建设项目对于农民自住房应免交一切税费，对于上市商品房、市政配套管理用房、小区生活配套服务设施用房等应免交以下16项收费:土地复垦费、征地管理费、拆迁管理费、房屋产权登记费、房屋安全鉴定费、市政公用设施建设费、四源费、防洪费、建设工程质量管理监督费、建设工程规划许可证执照费、临时用地和临时工程费、居住区绿化建设费、绿化补偿费、地下水资源费、消防安全审批许可证费、占道费。

（四）以开发带动旧村改造，加快集体土地上房屋产权确权工作旧村改造应给予一定的周转用地指标，但用地不得突破原有农民宅基地面积。鼓励房地产开发商与两个以上的村联合进行旧村改造，统一规划，统一开发，集中建设一个居民点，防止居民点过散。在旧村改造中应积极引入竞争机制，采取公开招标的方

式，吸引有实力的房地产开发商参与旧村改造。在农民自住房建成的前提下，允许集体经济组织和开发商开发建设部分商品房上市销售，建设农民自住房屋和上市出售的商品房的比例为1∶2。对上市商品房占地，应按规定缴纳土地出让金，土地出让金的60%返还村里，用于弥补旧村改造资金的不足和基础设施建设投入，其余40%上交区县。对农民自住房，由市国土房屋部门发放集体房屋产权证书，如上市销售，应补缴土地出让金。

（五）加强集体资产管理，切实维护农民合法权益在旧村改造过程中，要切实加强农村集体经济组织产权制度改革，促进农村集体资产的保值增值。对通过旧村改造获取的收益，村集体不要以现金的形式“分光吃净”，而应按照建立现代企业制度的要求，转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份制企业。集体股权收益应用于扩大再生产、社区管理、农民自住房的各项费用、公共福利事业等开支。在进行产权制度改革工作中，要严禁随意处置农村集体资产，防止集体资产的流失，在经营中注意集体资产的保值增值。

（六）制定出台政策法规，加强对旧村改造的规范和引导旧村改造必须要规范建设，良性发展，需要相应的政策法规予以支撑。①研究出台《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》;②研究制定《北京市远郊区实施旧村改造规划纲要》，做好旧村改造的宏观指导和全面规划工作;③在旧村改造试点的基础上，进一步加强对郊区村镇规划建设管理的研究，将村镇规划建设管理纳入法制化发展轨道;④根据市政府第124号令《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，做好各区县实施细则和实施方案的制定工作;⑤参照《关于小城镇建新拆旧中用地周转指标有关问题的通知》（京国土房管集字［2001］284号）和《关于小城镇建设用地指标置换有关问题的通知》（京国土房管集字［2001］642号）两个文件精神，允许旧村改造建设项目进行土地置换;⑥研究制定《北京市集体土地房屋产权管理办法》，将旧村改造后的房屋产权以法律形式确定下来。