农村困难家庭危房改造政策绩效评价

农村困难家庭危房改造政策绩效评价

——以浙江杭州为例

朱明芬

【摘要】农村困难家庭危房改造是由农村低保危房家庭自愿提出申请，政府予以补助，采用新建、改建、扩建、修缮、置换、租用等方式实行住房救助的一项公共政策。本文通过国内外公共政策绩效评估方法回顾，结合农村困难家庭危房改造绩效表达的特殊性，从直接绩效和带动绩效两个维度,采用综合分析和民意调查相结合的方法,比较分析各利益相关者的目标实现程度和带动效应。直接绩效主要表现在救助受益面扩大，改造任务超额完成；公平公正凸现，最困难群众得到优先救助；居住条件改善，困难家庭居住品质明显提高；惠民政策整合，困难家庭建房负担减轻；工作机制创新，危房改造政策绩效显现。带动效应主要表现为促进了困难群众就业增收，密切了党群关系，促进了社会和谐，加快了城乡一体化进程。但是，由于危房改造面对的是农村最困难的群体，工作推进难度大，需要解决的矛盾多，需要采取相应措施进一步完善。

【关键词】农村困难家庭；危房改造；公共政策；绩效评价

【中图分类号】F287.8 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2011）02-0092-09

收稿日期：2011－02－10

作者简介：朱明芬（1961-），女，四川阆中人，杭州行政学院市情研究所研究员，研究方向：农村经济与管理。

改革开放以来，随着农村经济的迅速发展，逐渐富裕起来的杭州农民纷纷建造新房，居住条件明显改善，特别是随社会主义新农村建设的深入推进，农村住房及

居住环境进一步改善。统计显示，2009年杭州农村人均住房面积达到70.74平方米，比1980年净增2倍；人均居住投资提高到1 832元，占生活消费的15.2%，仅次于1990年的15.4%，成为历史第二高点。但是，农村困难家庭尤其是经济欠发达的西部山区还存在部分无房户和危房户，为了使农村困难家庭“住有所居”，杭州深刻领会党中央、浙江省统筹城乡的战略思路，率先于2004—2006年进行了第一轮农村危房改造救助，完成3 955户农村困难家庭的危房改造（以下简称危房改造），到2007年再度掀起第二轮危房改造高潮，决定用4年时间，全市再改造10 000万户困难家庭的危险住房，坚持“以人为本，为民解困”的宗旨，对不宜集中供养的农村五保户、农村低保家庭中的无房户和住房困难户、困灾倒房户及县级以上政府规定的其它困难家庭，根据救助对象的实际、村庄总体规划、建设规划及对象的意愿，实施新建、改建、扩建、修缮、置换、租用等方式，采取财政补助、质量监管、目标考核等保障措施扎实推进该工作顺利进行。本轮危房改造工作进程已过大半，危房改造有没有实现预期目标？改造绩效到底怎么样？老百姓认同度如何？需要客观分析与评价，以促进危房改造运行机制不断完善，实现危房改造的“政策求实、工作务实、措施扎实，百姓得实”。为了客观、公正、科学地评价危房改造绩效，笔者参与专项调研组，历时20多天，对全市9区县（市）27乡镇（街道）进行座谈、问卷、走访，还分别设计了村干部问卷和危房困难户问卷，对全市9区县（市）进行了分层抽样一对一的问卷调查，试图用农村干部和老百姓的认知度和满意度来检验危房改造的真实绩效。

一、农村困难家庭危房改造绩效评价的维度与方法

农村困难家庭危房改造作为一项社会公共政策，其绩效评价应严格遵循公共政策评价理论与方法，以达到评价的公正与规范。

（一）公共政策理论与评价方法回顾

公共政策大致可以区分为三类：（1）由政府部门制定，通过选民投票加以确认的政策(如税收、外交)；（2）由政府领导人制定，经选民代表投票确认的政策；

（3）在宪法及法律的约束下，由政府部门独立制订和加以实施的政策。[1]危房改造政策属于第三类公共政策。这类公共政策的实施需要财政支撑，而政府财政支出往往会影响社会个体乃至全民的利益，所以科学测算公共政策的收益率、客观评价公共政策绩效是维护社会公共利益的基础条件。但不同领域的公共政策，其属性可能完全不同，其绩效涉及经济、文化、社会、政治等多个领域，从而其评价方法和步骤也有较大区别。基于微观经济学的效用理论，一个置于成熟政治市场中的公共政策，应该从三个方面来评价：（1）事前评价，即预测政策可能带来的后果，分析其效应最大化的可能性，提出修正执行的建议；（2）过程评价，即将政策置于社会监督过程之中，通过事中评价修正政策实施中可能发生的偏差；（3）效果评价，即检验公共政策设定目标与实施目标的差异，包括政策导向和成本收益检验。

在公共政策评价方法上，西方已形成较系统的方法体系。目前国内外的评价方法体系主要包括综合性评价法、形成性评价法、量化评价法和质量评价法、实验性评价法和开拓性评价法，这些方法的共同特点是引入政策收益函数，以数量评价为基础，以质量评价为核心，实现两者的结合。实际运用中，这些方法确实都不同程度存在操作难的问题。例如，维护社会稳定所采取的政治类公共政策，只存在稳定局势的政治效应，不产生任何经济效益，而且政治效应很难量化。可见，公共政策本身是一个复杂的系统，“没有可以直接评价政策的准则。一种间接的评价是看政治程序在多大程度上促进了已表明的个人偏好转化为可察觉的政治结果。评价注意的中心变成了程序的本身，而不是最终状态或结果格局。”[2]（P304-310）为克服公共政策评价技术操作层面的种种难题，民意调查应运而生。乔治·盖洛普（George Gallup）是这个行业的开拓者，他自始至终相信民意调查对公共决策的贡献，这些贡献包括:为政治家提供洞察民意的精确手段，引导人们注意力集中于主要公共议题上，暴露许多“被忽视的领域，协助公共决策更加正确”等等。调查与分析技术的成熟也为公共政策民意评价提供了保障，自概

率抽样方法广泛应用以来，民意调查研究中的抽样调查精确度明显提高。[3] 国内外公共政策理论与绩效评价方法，为本研究提供的借鉴和启示主要包括：1.公共政策的类型不同，绩效评价方法也应有所不同。农村困难家庭危房改造救助政策是一项农村低保危房家庭需求迫切、政府给予财政补助和建设管理服务的惠民政策。因此需要综合评价公共政策的收益效率，以维护社会公共利益。

2.公共政策绩效评价往往更注重事前、事中评价，事后评价是验证性评价。农村危房改造政策的救助对象具体，改造目标明确，改造效果可期，事前评价结论显而易见：危房救助政策对农村困难家庭及时可行，有如雪中送炭。同时，农村困难家庭危房改造对象分布零散、居住偏远，危房改造基本上由困难群众自己完成，改造过程中政府提供免费图纸、培训农村建筑工匠、制定质量安全标准、实施质量巡查。因此事中评价与政策本身的关联度较小。而农村困难家庭危房改造的结果不仅关系到困难家庭是否直接受益，更关系到政府的综合政策目标是否得以实现，因此，农村困难家庭危房改造绩效评价可以侧重于事后评价。

3.公共政策绩效评价需要以量化为基础，进行综合性评价，但考虑到量化评价的难度，可以选择行之有效的民意调查方法。农村困难家庭危房改造是政府一次性补助，农民终身受益甚至几代人受益的民生工程，其效益发挥具有时滞性和间接性，所以效益评价的数据难以当期获取，也很难全面统计，因此综合评价和民意调查的方法值得借鉴。

（二）农村困难家庭危房改造绩效维度与方法

1.农村困难家庭危房改造绩效的性质

农村困难家庭危房改造是改善民生、提高困难家庭生活品质的一项重大决策，是党的十七大提出“住有所居”战略目标的重要组成部分，是保持社会稳定、密切党群关系的民生工程，是促进农村低收入农户奔小康的重要抓手和载体，是社会主义新农村建设的重要内容，对于改善农村人居环境、促进社会和谐具有十分重大的现实意义。