广州历史文化名城保护的主要问题及其反思

广州历史文化名城保护的主要问题及其反思

一、广州历史文化名城保护的意义

城市是一定区域范围内政治、经济、文化的中心，它的产生和发展从一开始就是物质与精神的结晶。城市是社会文化的综合成果，它反映着所处的时代、社会、经济、科学技术、生活方式、人际关系、哲学观点、宗教信仰等。

广州市政府虽然在1984年的第十四次广州总体规划方案中已提出抽疏旧城的城市发展战略，历经22年，老城区至今仍是人口密度最高的地区。因此，对于广州来说，这种“有特殊价值的城市的历史的文化景观”主要留存在广州旧城内，旧城中心区仍是广州历史文化名城保护的核心。

1.旧城的文化价值

广州具有两千多年的建城历史，也是国务院首批公布的二十四个历史文化名城之一。广州历史文化内涵深厚，旧城虽已遭到破坏，仍值得进行积极的保护。

2.旧城是文化特色的源泉与结晶

广州旧城作为文化的载体，广州旧城独特的传统城市空间环境对广州历史文化特色的形成发挥了至关重要的作用。反过来看，在漫长的历史发展过程中，广州历史文化的发展与积淀也推进了广州城市空间环境的演进，并逐渐形成了丰富多彩的广州城市空间特色。

二、市场开发的无序

从城市发展所处的阶段来看，广州正处于由初中期工业化向后工

业化发展的转换时期，仍然属于工业化社会。城市的发展需要引入大量的外资，政府于是把权力下放给了市场。然而在法制尚未健全、管理尚未成熟的情况下，极易导致城市化地区无秩序地爆炸性扩张，产生诸如城市住房紧张、市中心过度拥挤、市政设施负担过重、城市交通阻塞、土地市场混乱、自然环境和传统文化特色破坏等现代大城市问题。

1.土地投机和土地闲置现象严重

随着政策的放宽和人民生活水平的提高，改善居住条件的需求日益强烈，各种资金开始向房地产、建筑行业转移，土地市场开始处于建国以来最活跃的时期。总的来说，广州房地产市场开始兴起，投机现象严重，市、区政府后期意识到要加以控制，固定资产总投资受住宅固定资产投资增长速度放缓的影响，增长也随之放缓，但已无能为力，最终影响城市合理发展的问题。

2.旧城空间结构遭严重破坏

“虽然我国于1980年代已经由计划体制转入市场体制，城市开发建设行为，尤其是住宅建设，在1990年代基本上全部交由市场开发，但由于制度建设的不完善，比如公共住宅、廉租房等配套政策的缺失，开发强度管理的失控等，房地产在极好的制度环境中极大规模地横扫旧区，到处可见各城市老城区不断有传统肌理被突破的现象。”

三、拆迁安置的无理

1.外迁居民在工作生活上存在诸多不便

在旧城改造的过程中，开发商为了减少拆迁费用，将外迁居民的安置地点向城市的边缘地区转移，离市中心越来越远。虽然住房条件（主要是建筑面积和卫生设施）大都比从前有所改善，但城市边缘新区目前交通条件差，生活服务设施不齐全，给居民生活带来了极大的不便。

2.拆迁安置存在不同程度的欺诈行为

一些开发商为了降低安置费用，往往提供一些质量较差或者不好销售甚至是违章建设的房屋作为安置房，导致居民搬迁后常常面临房屋产权、房屋质量、房屋货不对版等方面的一系列问题，并且长期没有得到解决。另外，开发商只对新建的高档用房实行封闭式的“物业管理”，而回迁楼则被单独隔离在外面，回迁居民也无法使用新建的小区配套设施，回迁房变成了小区中的“脏、乱、差”的死角。

3.补拆迁人回迁遥遥无期

1996～2000年间，广州市旧城区内由于土地供应量和拆迁量过大，留下了许多烂尾地块。同时，这些烂尾地块的拆迁补偿安置不能及时兑现，造成临迁费用持续增加，加大了土地开发成本。这既成了今后继续开发的包袱，也不利于政府对闲置土地的回收。

四、政府管理的无力

1.旧城内的城市总体规划常遭“突破”

开发商作为企业法人，总是希望能够在危改中获得更高的利润，这本是无可厚非的。然而，由于危改属于政府计划，规划部门实际

上无权对开发商行使否决权，同时，作为这些开发公司和规划部门的共同上级——市、区政府，在规划部门代表的“城市整体利益”和开发公司代表的“本市（区）经济利益”这两者之间，往往首先关注的是后者，因此政府总是要求规划部门最终做出妥协，结果大多数被批准的危改项目都在用地性质、高度、容积率等方面都有所突破。

2.一些项目的市政配套改造长期难以落实

危改在市政改造上常常存在较多的“赖帐”现象。一方面，开发商在完成房地产开发后，往往以地价款中已包含市政设施建设费用为由，不再愿意出资进行市政配套设施的建设，特别是不愿进行红线外的代用征地的市政设施改造；而另一方面，市政部门认为市政配套建设显然将直接给危改开发商带来丰厚利润，依据“谁受益、谁出资”的惯例，这部分改造费用应当由开发商承担。

五、遗产保护的无奈

1.对遗产保护缺少技术支持和管理监督

在建筑遗产更新过程中，除少量建筑由于处于文物建筑保护的控制范围内，受政府监管外，大多缺少规划控制和建筑设计指导，由业主自行改造利用，完全取决于业主的喜好、素质和修养，存在着偏重商业价值，随意性大，有使用性破坏的可能。

2.直接破坏文物及其周边环境的行为屡禁不止

旧城危改区内常常散步着大量的文物古迹和古树名木，在改造前本应当对它们仔细加以认定，采用各种技术实施不同方式的严格保

护，这是一项技术性很强的工作，也需要花费一定的时间和资金。但一些开发商和施工单位为了赶工期和节省开支，往往采取简单粗暴的方式对待文物古迹，结果造成不可挽回的损失。

六、旧城保护与城市发展关系的反思

2006年末，广州的城市化水平达到81.5%，据此判断，目前广州正处城市化进程出现停滞或略有下降趋势的阶段，因此，当前也正是进行“中调”的大好时机。从广州今天面临的各种问题来看，建国以来直到80年代中期确定的“保留原有市中心为将来城市的中心”的城市空间发展模式不能妥善解决广州面临的发展压力，不少珍贵文物古迹与历史文化环境被挤占、破坏，而各种新的发展也已经并且还在继续受到这种模式的不同程度的制约。这实际上是造成所谓“保护与发展”矛盾的根本原因。因此，在强调旧城保护的今天，应当首先从战略高度研究并适时调整广州的城市空间发展规划，同时积极加以落实。

1.城市紫线区域内规划的完善

我国现行指导历史地区城市建设的历史文化保护区规划或历史

街区保护规划，其规划文本很少涉及规划管理技术规定的内容，通常仅对建筑高度提出控制要求。为协调这些特殊地区的保护与发展，制定更详尽的修建性详细规划是必须的。

2.缺乏民主体制是市民利益受到损害的根源

在旧城改造中，被拆迁方虽然拥有原产权、社会结构等地缘优势，但却具有投资能力弱、政治地位低等先天不足。而另一方面，房地