欧洲区域规划的实践对我国的启示

欧洲区域规划的实践对我国的启示

2009-07-23 11:04:27新闻来源：国家发改委网站

一、全方位的“协调”是规划工作的精髓

德国从国家到地方有着成千上万部与空间规划有关的规划方案，能够作到不同规划之间不发生相互冲突，这不仅是德国空间规划长期能够充分发挥有效作用的根本保障，也是规划发展到成熟阶段的重要标志。德国的空间规划体系是由国家到地方5个层次组成的。任何一个层次的空间规划，都必须与上个层次及下个层次的空间规划相协调。原则上，上个层次的规划对下个层次的规划具有指导作用，下个层次的规划是对上个层次规划的进一步落实。当需要对上个层次的规划进行必要的调整时，必须对调整的理由进行充分的论证。经议会审议通过后，不同层次的规划进行同步调整后，方可实施。德国专家强调说，规划报告中的四分之三的内容，是在论述和解释本级规划同上下层次规划的关系。

相比之下，横向协调难度更大。横向协调包括同层次不同部门制定的专项规划的协调、以及同层次不同地区间规划的协调。不同部门规划之间的协调，一方面，通过在编制过程中主管和协管部门之间的磋商协调进行；另一方面，则是通过部长联席会议讨论决策过程来实现。德国规定，任何一个空间规划内容，都必须按照政府不同部门的管理职能，选择一个部门作为该项规划编制的主管部门，另外的一个或若干个部门为协管部门。主管部门提出的规划方案建议必须经协管部门认可后方可正式纳入规划文本。部长联席会议主要讨论部门间无法达成共识的内容，并提出规划编制建议，供不同部门具体工作组具体落实。当行政手段无法协调时，规划便进入法律程序，通过法律仲裁，确定规划方案。地区之间的规划协调最为复杂，协调的途径多样，规划形成共识所需的时间也相对较长。因此，注重解决当前影响地区间共同发展且容易统筹协调的问题，也就成为地区间协调规划的现实选择。

奥地利的空间规划体系与德国不同，没有全国空间的综合规划，9个州的空间规划是奥地利规划的重点。但奥地利依然高度重视州际之间规划的协调、及其国家在各州规划协调中的作用。首先，各州的空间规划应当与全国的专项规划相协调，为了弥补缺失全国空间综合规划带来的不足，1991年以来，奥地利通过研制全国空间规划概念，提出全国空间规划的一个指导性的框架。9个洲规划之间的矛盾，则由奥地利的空间规划联合会来协调。1971年成立的奥地利空间规划联合会（AUSTRIAN CONFERENCE ON SPATIAL PLANNING），它的职能就是建立服务于各州空间规划的一个协调与合作的平台。会议成员包括联邦的部长、州长、地方权威和社会合作者。这个制度，在奥地利各州规划之间的协调方面，发挥了良好的作用。

二、调整行政管理体制是规划有效实施的根本保障

在长期的空间规划实践中，法、德、奥3国都体会到，行政管理体制适应空间规划编制与实施的需要，是确保规划有效实施的根本保障。各国都在调整行政管理体制方面，进行过许多尝试。

法国的空间规划被称为国土整治规划。早在二战结束后的50年代，法国为了科学地指导重建工作，提出了国土整治的观念，其核心内涵就是要以综合的观点研究国家与地区的发展，要有总体规划指导各项建设，强调地区间、产业间的均衡发展。为此，除了在国家层面成立了国土整治指导委员会、协调部际之间的关系之外，每个大区均成立了相应的分部。所有重大的经济建设项目和基础设施项目，都必须由该部门进行规划选址和协调。指导委员会主任直接对政府总理负责。根据国土整治规划的需要设立的22个大区，构成了法国本土的一级重要的行政区划单元。我们国内比较熟悉的“大巴黎”，就是22个区之一——法兰西岛。该区由近郊3个省、远郊7个省共1000万人口组成，其中不到300万人口居

住在市区。正是由于大区行政体制的建立，有效地推进了巴黎中心城市的合理拓展，有助于巴黎地区城乡一体化的建设。

德国近几年在空间规划领域的重大变化，就是根据空间规划需要进行的行政区划及其相应的管理体制的调整。德国汉诺威地区面积2300平方公里，人口110万。其中50万人口生活在汉诺威市区。以前，汉诺威市区的周遍有20个次一级的行政单元，分属4个与汉诺威市区同级别的行政单元管辖。这种行政管理建制，非常不利于汉诺威城市同其周遍区域的统筹发展。2001年，开始组建汉诺威区，由原汉诺威市区和周遍20个次一级的行政管理单元构成。成立了高于汉诺威市区管理层次的管理机构，编制并实施区域规划。汉诺威区的主要政府管理机构下属4个管理部门，包括社会服务局、生态和规划局、安全-企业和交通局、以及内勤部门。前3个管理局都有与空间规划相关的专项规划编制和管理实施的职能，生态与规划局负责城市规划和区域规划等空间综合规划的工作。

通过行政区划调整、建立高一层次政府管理机构的做法，在一定程度上又增加了一级管理层次，给规划在不同层次间的协调增加了一定的工作量。如汉诺威区议会批准的区域规划中涉及汉诺威市的有关内容，还必须在汉诺威市议会得到认可方可在汉诺威市规划中予以落实。为此，经过一段时间的实践，德国的一些区域加大行政管理体制的调整力度，撤消原市区一级的管理与决策职能，使之更有利于推进区域规划工作。

三、走向实用性是当代区域规划发展的主导趋势

欧洲的法德奥三国，已经形成了比较完整的空间规划理论和方法及其人才培养体系。近些年来，根据社会经济发展的实际需求、以及环境伦理和可持续发展观的要求，增强区域规划的针对性和实用性，成为当代区域规划发展的主导趋势。

高度重视区域政策对规划具体内容的落实、以及根据区域政策的要求编制相应的区域规划方案，使“区域战略-区域规划-区域政策”实现高度的统一，这是区域规划走向实用性的主要途径。德国专家认为，“区域政策”已经是区域规划中的“规划”——实施规划的措施与行动的具体设计。区域政策的主要内容是公共财政政策的空间部署，公共财政的空间安排也就成为区域规划的重要组成部分。这些年来，德国逐步摒弃了理想的空间秩序组织规划的模式，改变了以往更多地追求“应当作什么？”的规划理念，而开始注重“要做什么？能做什么？”的理念，形成了具有不同地方特点的多样的规划模式。如根据国家公共财政扶持城市地铁建设的需要，编制的城市类型划分方案，该方案直接界定了哪些类型的城市区域可以获得国家财政的地铁援助。再如法国的自然保护区规划，国家保护区范围和对象的界定，必须经保护区预定范围内的所有基层政府、企业和个人的认可，若某些个人不接受保护区的条件，则可以不加入保护区，而成为保护区中的飞地。当然，这些人在不履行保护区的责任的同时，也无法获得国家对保护区建设给予的必要财政援助及其有关优惠政策。

这样，不同管理层次因其职能和权限的约束，其编制规划的内容和重点就有所不同。随着欧盟的建立，涉及到各国之间社会经济发展的空间组织的问题，越来越需要在原有的国家空间规划体系中，增加更高一个层次——欧盟的空间规划。目前，欧盟起步编制空间规划，主要集中在对农业、交通和环境等3大领域。欧盟各国在这3个领域的空间规划必须与欧盟的规划相协调。不同地区和不同时期政府工作的重点也有所不同，空间规划的内容体系也就因地因时而异。

空间规划一直把人和自然的协调作为一个重要的原则。近年来，随着经济全球化进程的加速，空间规划的指导思想和内容体系也受到深刻的影响。德国始终重视跨区域规划的编制，以往结合大江大河的合理利用与保护开展的流域规划、大都市同其直接影响的地区联合编制统筹发展的规划等。都收到良好的效果。随着欧盟东扩，奥地利的位置发生了本质变化，从以往欧盟的边缘区而逐步成为核心区，维也纳也成为欧盟众多集聚区之一的一