《公务员法》的颁布实施与转型期公务员制度的完善

公务员管理制度建设的一个重大发 任制。”
济相适应的新的人事管理制度开始
展，标志着我国公务员制度开始走向
——明确规范了公务员的“出 发育成长，特别是初步建立起公开、
成熟。
口”。《公务员法》以较大的篇幅，列明 平等、竞争、择优的用人机制、激励机
我国公务员制度由公务员总法规 了公务员“不得辞去公职”、“不得予 制和新陈代谢机制；公务员的整体素
四是考核制度上存在的问题。考
主、公平和竞争，与传统人事制度相 源不足，管理机构和管理制度不健 核是公务员任用和奖惩的基础，是增
比，最根本的区别在于公务员队伍和 全，也制约着公务员辞职、辞退制度 资晋职的依据，也是激励和监督的重
职务升降实行公开考试、考核、竞争 的推行。加上人才市场发育不全，调 要手段。然而有关的规定，由于缺乏
心态：另一方面，“官本位”还误导人 面窄、社会化程度低、政出多门等弊
三是回避制度上存在的问题。回
民群众的价值评判标准，造成公务员 端。而现行的“单位保障制”，不仅 避制度是西方公务员制度所没有的，
“能上不能下、能进不能出”的舆论 损害人力资源的配置效率和劳动效 体现了我国公务员制度的鲜明特点。
评价压力。二是“官利一体化”。时至 率，而且其背后所隐藏的利益差别 但如何实施还有一定困难，单靠部门
可见，国家公务员制度的推行是
实行，但从观念到体制都无法打破传 到公务员队伍的稳定、优化、高效、廉 一个“一揽子”改革工程，是新制度
统身份等级的历史惯性。此外，由于 洁。目前条件下高薪是不可能的，且 不断积累、生长、演进的长期过程。转
党政关系没有理顺，党委组织部门和 在福利待遇方面，与企、事业单位存 轨时期，旧体制表现出的强大惯性，
今日，当官发财，有权就有一切，仍然 也造成了人才的“偏好性”流动，进 内部的力量还不行，还需人事部门协
统治着相当一部分人的思想。
而使公务员制度面向社会的竞争考 调，有关部门配合，协作制订行政措
——组织人事制度整体改革滞 试、择优录用因缺乏前提条件而启 施强制执行。
后。公务员制度的核心是公开、民 动困难。…而且社会保障的经费来
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（１８８２年），美国（１８８３年）。法国和 法制化轨道，基本上做到有法可依， 民共和国公务员法》。…它将新时期
德国虽也采用公开考试、择优录用的 有章可循。
我国干部人事管理的行之有效做法
７。ｌ 万方２。数。据＆９中国工商管理研究
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和成熟的改革经验上升为法律，这是 性较强的职位和辅助性职位实行聘 人事制度的根基已经动摇，与市场经
处。一方面认识上存在着模糊和混 精简机构和人员的工作难以开展，不 的代价。
乱，缺乏一个宏观的明晰的指导思 利于机构改革，在公务员系统内，存
关于如何完善我国公务员制度，
想；另一方面，囿于传统的成见，在 在着职务级别相同，但责任大小、贡 我们提出如下的几点思考：
党管干部的范围和方式上裹足不前， 献大小与工资水平不完全成比例，甚
题。我国公务员制度实行以职位分
落。这种影响不可能在一个早上就用
——配套改革不到位。随着公 类为主，兼有品位的因素，职位与品
扫帚扫光，必然会影响到公务员制度 务员制度的推进，社会保障体制的 位相结合的分类制度。而职位与品位
的建立与推行。主要表现在：一是“官 改革成为关系全局的“瓶颈”之一， 因素有机结合到什么程度才符合我
西方文官制度是资本主义生产方式 和各级人大、政协、群众团体和民主 一系列新成果，则需要吸收上升为
发展的必然产物，是在资产阶级反对 党派机关参照试行。该条例颁布后， 法律。因此，公务员法的制定提上议
封建君主的“恩赐官职制”和总结资 国务院又先后制定了公务员制度实 事日程。
产阶级早期的“政党分肥制”经验教 施方案、工资改革方案等配套文件，
政府人事部门在公务员管理权限、管 在差距，使公务员的积极性受挫；激 无疑对公务员制度生长和发展起着
理方式上仍存在权限不清、职能交 励工资体现不够，难以有效地调动公 相当强的抑制和制约作用，从而影响
叉，其主要症结似乎在党管干部的范 务员从事同一级别但难度更大、更复 新体制带来的效果。也就是说，公务
围、内容和方式上有某些不完善之 杂的工作；提高工资待遇又有可能使 员制度的建立和完善必须付出一定
增加了公务员的“人口”渠道；对于 机活力的新陈代谢机制、公开平等的 员制度建设中存在的主要问题或制
不同类别的公务员，可以采用选任、 竞争激励机制，勤政廉政的保障体制 约因素有：
委任和聘用的方式。还专门设置了 等。经过这几年的实践，我国的干部
——传统的封建主义政治文化的
“职位聘任”一章，规定“经省级以 人事管理体制改革尤其是公务员制 影响。几千年的中国历史，创造了丰
革需要制定的，实施１１年取得了显
管理的一种人事制度。西方国家公务
我国公务员制度，从酝酿到提出， 著的成效。但是，随着中国社会经济
员制度亦称文官制度，是西方各国为 从后台到前台，从理论探讨到实际推 发展和干部人事制度改革的不断深
文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、 行有一个发展过程。１ ９９３年８月１４ 化，出现大量的新情况、新问题，新
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《公务员法》的颁布实施 与转型期公务员制度的完善
■陈振明
国家公务员制度是通过制定法律 办法，但全面推行是在“二战”后。日
《国家公务员暂行条例》是根
和规章，依法对政府中行使国家行政 本也是在“二战”后才仿效欧美实行 据当时我国社会经济发展状况和改
权力、执行国家公务的人员进行科学 公务员制度的。
与事务官相分离和考试择优录用为 职辞退、申诉控告等２２个配套规章 十几易其稿，终于在２００５年４月２７
两大基石的现代文官制度，首先在英 及办法，初步形成了公务员法规规章 日第十届全国人民代表大会常务委
国形成（１８５３年），而后是加拿大 体系，中国机关干部人事管理走上了 员会第十五次会议上通过了《中华人
此外，《公务员法》还吸收了以 工作态度、工作责任心和工作积极
员”更加合理。
往干部人事制度改革中的一些新经 性，在一定程度上保证了政府管理的
——完善公务员的分类管理制 验，包括竞争上岗、公开选拔、任职 高效能。其三，初步建立了公开、平
度。《暂行条例》没有对公务员进行 试用期、领导干部引咎辞职、党政机 等、竞争、择优的用人机制、激励机
分类管理的规定，《公务员法》第三 关人事争议仲裁等，并有所发展与 制和新陈代谢机制，使公务员队伍素
章特别规定了公务员职位分类制度， 完善。
质得到提高，结构得到调整。其四，
按照其性质划分为综合管理类、专业
国家公务员制度的推行，是改变 促进了社会资源特别是人力资源的
技术类、行政执法类等类别。
我国旧的干部人事制度的一次深刻 优化配置。
——增加了我国公务员的“人 变革。它力求通过法制化、制度化建
我国公务员制度推行的时间很
口”渠道，特别是建立起职位聘用 设，对国家公务人员进行全面、系统、 短，在推行过程中还存在各种障碍
制。《公务员法》在第二章中，明确 科学的管理，建立起精干、高效、灵活 和困难，离完善的公务员制度还有
规定了公务员应当具备的七项条件， 的政府人事管理新体制，形成具有生 相当长的距离。目前我国国家公务
本位”。我国传统的官文化集中表现 并且远远超出经济的范畴。尽管近 国国情是关键所在。如何做到纵向
为“官本位”，官职成为社会唯一的 年来在这方面的改革取得了一定进 和横向平衡、体系和序列等归级合
价值尺度。一方面，“官本位”误导公 展，但仅限于对原有制度的修修补 理、公正，是值得研究和亟待解决的
务员自身的心理预期，造成拜权主义 补，并未从根本变革，消除诸如覆盖 问题。
政编制，由国家财政负担工资福利。 了对公务员的分级分类培训，并将公 民主化、法制化。其二，促进了勤政
这比原来《暂行条例》中的定义“代 务员的培训情况和学习成绩与公务 廉政建设。科学、严格的考核制度和
表国家从事社会公共事务管理，行使 员的考核、任职、晋升挂钩。
奖惩制度等，有力地督促了公务员的
国家行政权力，履行国家公务的人
善，作为市场经济发展产物和动力的 度的基本精神不相符。因此，政治 依存。其中竞争激励机制是关键，只
自由、平等、竞争只能局限在有限范 民主化是公务员制度基本原则贯 有竞争激励机制健全完善了，才能在
围内，国家财力不雄厚，这些都会给 彻的前提与基础。
公务员能上能下方面取得明显进展，
我国公务员制度的推行带来一定的
上公务员主管部门批准，可以对专业 度建设己取得阶段性成果。旧的干部 富的政治文化。但传统的专制思想与
万方数据
中国工商管理研究２００６．９
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集权思想、人治思想等，以一种超常 式，从而影响到人事体制改革和党管
二是职务分类制度上存在的问
的历史惯性，渗透到社会的每个角 干部模式改革的政策创新和推行。
待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、 日《国家公务员暂行条例》的颁布， 的历史时期也对公务员制度和公务
保障等做出系统规定的规章制度和 标志着我国公务员制度的正式建立。 员队伍建设提出了更高的要求，亟
体制。目的在于选贤任能，提高行政 我国在各级国家行政机关建立和推 须对“暂行条例”加以调整、补充和
效率及维持政府行政行为的连续性。 行公务员制度，并在中国共产党机关 完善；而干部人事制度改革取得的
——完善运行机制。竞争激励机
想文化系统。首先必须加快市场经济 管理制度上的神秘主义、主观主 制，新陈代谢机制和勤政廉政保障机
体制建设的步伐。目前我国经济发展 义、任人唯亲、缺乏法制的现象还 制，是公务员制度的三大运行机制，
中还存在许多困难，市场机制不完 未消除。这些弊端显然和公务员制 三者之间互相联系，互相渗透、互相
再次，大力加强思想文化建设， 并有力促进公务员的能进能出和廉
困难。因此，必须建立起较为完善的 发展文化教育事业。从某种意义上 政勤政。因此，要在继续抓好考录、考
和与之相配套的各种单项法规所构 以辞退”的具体条件或情形，既确立和 质得到了提高，党政机关的活力增
成。总法规就是《中华人民共和国公 彰显了公务员管理的严明纪律，又保 强，绩效改善。
务员法》，共１ ８章１０３条，对我国公 护了公务员的个人权益不受侵犯。
我国公务员制度，是一个内容比
务员的“进、管、出”各环节都做了明
——《公务员法》对公务员的嘉 较科学、结构较为严谨，具有中国特
确而具体的规定。１２１与《国家公务员 勉、晋升、工资、福利待遇等一系列 色和时代特征的新型国家公务员制
暂行条例》相比，《公务员法》在保证 权利的规定更为明确、具体；并细化 度。自１９９３年１０月１日运行以来，
制度的连续性和稳定性的同时，有较 了公务员的责任与义务，列举了３３ 取得了十分显著的成效。其一，行政
择优。它的推行不仅会触及领导权 配功能乏力，僵化的户籍制度等，影 科学性、严密性，而使这一制度效力
力，而且势必触及原有干部管理体 响公务员队伍的素质和活力。
锐减。存在考核标准笼统、考核等级
制，打破人才部门、单位所有的限
——相关制度发育不成熟。一是 少、不称职人员确定难等。
制。因此，尽管公开考试、考核普遍 工资制度上存在的问题。它直接关系
２０００年８月，有关部门着手研究
训的基础上，在多党竞争条件下为求 人事部制定了公务员职位分类实施 起草公务员法。２００２年初至２００４年
得一个稳定的政府工作系统而逐步 办法和公务员录用、考核、职务任免、 初，在广泛征求意见，并借鉴国外有
建立和发展起来的。１ ９世纪以政务官 职务升降、培训、奖励、轮岗、回避、辞 益经验的基础上，经反复研究论证，
大的发展及突破。【３１
个小项、１５个大项的行为属于违纪 机关的生机和活力得到了明显增强。
——公务员的定义更加准确。明
确列入公务员范围应同时具备三个
行为，必须受到相应的惩戒或处罚。 ——《公务员法》把公务员的交
公务员制度的建立，为政府机构造就 高素质执行公务的队伍提供了可能，
条件：即依法履行公职，纳入国家行 流与培训提升到了突出的位置，规定 从而有力促进了行政管理的科学化、
１．营造良好的社会生态环境
没能找到一个有效而可行的管理模 至倒挂的现象。
社会生态环境主要指和自然环境
ｌ７２ 万方２。数。据６舟中圜工商管理研究
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禧，ＭＰＡ讲堂
相对称的一种社会客观存在，它主要 理高效创造条件。四是我国政治民 制定。
包括社会的经济系统、政治系统和思 主化和公开化正在推进之中，人事