高尔夫球场用地问题法律探析(道可特)

道可特解读|我国高尔夫球场用地问题法律探析摘要：高尔夫作为新兴产业，有其推动经济发展和生态治理的一面，然而国内高尔夫球场在用地上存在一定程度的不规范性。其实自我国高尔夫球场建立以来，国家在土地取得、税制、政策、法令方面均表现出限制发展和不鼓励的态度。北京市道可特律师事务所公司业务团队试通过相关监管政策对我国高尔夫球场用地问题进行简要分析。

一、“高尔夫球场”定义及发展现状概述

（一）“高尔夫球场”的定义

“标准高尔夫球场”的概念，由美国GOLF20/20提出，并于2002年3月被PGA（美国职业高尔夫球协会）、USGA（美国高尔夫球协会）等七家相关权威机构通过，“是指任何包括不同的3杆洞、4杆洞和5杆洞的9洞或18洞拥有传统的长度和杆数的球场。9洞球场总长度至少为2600码，标准杆数不低于33杆;18洞球场的总长度至少为5200码，标准杆数不低于66杆”。

维基百科对高尔夫球场的阐释如下:“高尔夫球场（Golf course）是进行高尔夫球运动时所需的场地。一个标准的高尔夫球场包括18个洞（Hole）。有的高尔夫球场仅有9个洞，也有的有27或36个洞。每个洞都有规定的杆数，称为帕（Par）。标准杆数为72杆。球场内有发球台、球道、果岭、长草、沙坑、水池等障碍组成。此外，有的高尔夫球场还会附带练习场地。”

依据美国GOLF20/20提出的定义：

“高尔夫设施包括标准和非标准高尔夫设施。一个标准高尔夫设施是指拥有至少一个标准高尔夫球场及其配套设施的高尔夫复合体”。

（二）中国高尔夫球场发展现状概述

自1984年广东中山建立第一个高尔夫球场，现代高尔夫进入我国已有三十多年的历史。高尔夫作为新兴产业，有其推动经济发展和生态治理的一面，然而国内高尔夫球场在用地上存在一定程度的不规范性。其实自我国高尔夫球场的建立，国家在土地取得、税制、政策、法令方面均表现出限制发展和不鼓励的态度。

2004年2月26日，时任国土资源部副部长寿嘉华在国务院新闻办公室举行的记者招待会上表示，在2004年1月之前，经国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。而2004年1月10日《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》(国办发[2004]1号文)出台之后，国土资源部再没有审批过一个高尔夫球场建设项目。2006年12月，国土资源部、国家发改委等部门进一步将高尔夫球场列入禁止用地项目。

二、相关法律法规及政策性规定

1993年8月10日，建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》第二条规定：“对已出现滞销的项目和赛马场、高尔夫球场等高消费项目原则上不得立项、不核发规划许可证、不供给土地、不予以贷款。”

1997年5月18日，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）第二条规定：“严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。”

2003年11月17日，国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国土资发〔2003〕388号）第四条规定：“对不符合国家产业

政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。”

2004年1月10日，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》规定：“从2004年1月10日起，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。在此之前未按规定履行规划、立项、用地和环境影响评价等建设审批手续而擅自开工的高尔夫球场项目一律停止建设，尚未开工的项目一律不许动工建设。已按规定批准项目建议书和可行性研究报告，尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目，一律暂停办理供地和开工批准手续；对虽已办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工建设的项目，一律停止开工。同时全面清理检查已建、在建的高尔夫球场项目，规范已建高尔夫球场的运营。”

2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十八条规定：“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。”

2005年12月2日，国务院和发改委下发的《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》，高尔夫球场项目被列入限制类。

2006年12月12日，国土资源部和国家发展和改革委员会联合下发《关于发布实施<限制用地项目目录（2006年本）>和<禁止用地项目目录（2006年本）>的通知》国土资发〔2006〕296号规定，高尔夫球场项目被列入禁止用地项目目录。

2007年4月27日，国土资源部下达2007年全国土地利用计划通知：“禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。”

2009年8月11日，国土资源部下发《关于严格建设用地管理，促进批而未用土地利用的通知》第四条第三款：“严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。”

2009年10月12日，国家发改委办公厅等7部门《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》，要求各地要再对本地9洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。9洞以上或占地在500亩以上的高尔夫球场，是这次调研的重点内容。

2014年7月前后，国家发改委、国土资源部等中央11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》，要求对全国各地高尔夫球场按照取缔、退出、撤销、整改四类要求进行处理。

2006年3月28日，《北京市国土资源局关于印发北京市2006年度土地供应计划的通知》第三条规定:“禁止高尔夫球场（含练习场）、滑雪场和五环以内汽车配件市场的建设用地供应。”

2014年6月25日，河北省国土资源厅发布《坚决制止和查处违法违规建设高尔夫球场的通知》第二条规定：“凡在国家11部委清理整治以后开工建设的高尔夫球场或高尔夫练习场，要从严处理，坚决予以取缔。”