公共政策执行及其影响因素分析

公共政策执行及其影响因素分析

于

波，周柏春

（大连理工大学，辽宁大连##$%&"）

摘要：公共政策执行的兴起有其历史的必然性，公共政策执行在政策运行的过程中意义重大，我们有必要

对影响公共政策执行的因素给以简要的分析，期待在政策执行过程中给其以足够的重视。影响公共政策执

行的因素主要包括环境’政治环境、

经济环境和文化环境(、资源’执行人员的投入、必要财力的投入和管理资源的投入(和组织’组织机构的合理性和组织权责的明确性(三个方面。关键词：公共政策；影响因素；环境；资源；组织中图分类号：)%!*文献标识码：+文章编号：#%%*,"$%-’&%%*(%",%%!",%!

一、公共政策执行的兴起

&%世纪.%年代，西方尤其是美国在公共政策研

究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”。执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了关于执行研究的途径、理论及模型，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。

政策研究是相对新的现象，它的兴起以#/0!年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目———“奥克兰计划”执行的跟踪研究而成的报告《执行》一书的出版为主要标志。尽管在&%世纪$%年代有一些组织理论家的著作已涉及到公共政策机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究的开创性著作则是《执行》这本书，该书成为政策执行领域的经典，是政策科学和政策分析的学者和学生的必读之书。普雷斯曼和

韦达夫斯基的研究表明，“奥克兰计划”并不是按照政策制定者所设想的那样被执行的，并没有取得预期的

目标，问题就是出现在执行的方式上，尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了七八十年代所谓的“执行运动的兴起”，政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国&%世纪$%年代末

0%年代初政策科学取得了突飞猛进的发展，

政策科学研究视野的拓宽，要求对政策系统、政策过程的各种因素和环节做全面深入的研究。过去人们偏重政策制定或规划的研究而忽视了对政策执行的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以纠正；从政策实践上看，$%

年代由约翰逊政府发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期效果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果，这促使人们去评估政策并去寻找政策执行方面的原因。正是在理论和实践的双重作用下，政策执行在0%年代初以后成为美国及西方政策科学研究的焦点或热门话题。

二、公共政策执行的地位和作用

公共政策方案一旦经合法化并公布之后，便进入政策执行阶段，政策执行是在政策制定完成后，将政策规定的内容变成现实的过程，是为实现目标而重新调

整行为模式的动态过程。1#2

具体来说，就是政策执行者

通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的过程。

政策执行作为将政策执行所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，

收稿日期：&%%",##,&"

作者简介：于波（#/0%—），女，辽宁大连人；周柏春（#/.%—）

，男，黑龙江大庆人：大连理工大学行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为公共政策。&%%*年第"期’总第0%期(

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行政论坛

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针对现实生活中的重大政策问题，及时正确地制定政策方案。而正确的政策方案变为现实，则有赖于有效的政策执行，如果政策不执行，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过，“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那末这种理论再好也是没有意义的”。正因为政策执行有如此重要的意义，美国学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占#$%，而其余的&$%取决于有效的执行。

#’政策执行是检验政策正确与否的唯一标准。实践是检验真理的唯一标准，政策也是如此，一项政策的正确与否最终必须由实践来检验()*，毛泽东同志曾说过：“判断认识或理论是否真理，不是依主观上觉得如何而定，而是依客观上社会实践的结果如何而定，真理的标准只能是社会实践”。刘少奇同志也说：“执行政策就是实践，在实践中调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的错误，在实践中发现新的问题，制定新的政策，所以重要的问题执行，在于实践。”

凡是经过贯彻执行，促进社会进步和生产力发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，反之则是错误的政策。通过政策执行，不仅可以检验政策，还可以不断地充实和完善政策，若在政策执行中发现问题和不足，则需要修正和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行是检验政策正确与否的唯一途径。

)’政策执行是政策过程的中介性环节。一方面任何政策不能一经制定就完美无缺，它需要在执行的过程中得到不断的修正、充实和完善。政策决策者要根据政策执行过程实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性(!*；另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超出了这一范围，这个政策就失去了效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。制定新的政策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新的政策，因此，政策执行是政策过程的中介性环节。

三、影响公共政策执行的因素

（一）环境与公共政策执行

影响公共政策执行的环境包括自然环境和社会环境两大类。作为公共政策执行子系统的自然环境是指与政策执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。自然环境主要包括地理环境、生物环境和宇宙环境。自然环境与一定的政策执行系统发生着这样或那样的联系，影响着政策执行的过程及其结果，当今世界生态危机是人类面临的共同危机，如“温室效应”加剧、臭氧层严重破坏、酸雨污染等，已逐渐成为全球性的问题。因此，政策执行者应该正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜、趋利避害，展开执行活动，实现政策目标。

任何一项政策的执行都无一例外地要与一定的社会因素发生相互作用，都要受到一定的社会环境的制约和影响。适宜的政策环境无疑有助于政策的有效执行。公共政策执行子系统的政策环境是该系统以外由人们以及人们的活动形成的，并对政策执行活动产生交互影响的各种社会因素。这种社会因素通过社会的经济、政治、文化、教育、科学、技术、道德和风俗习惯等表现为社会政治环境、经济环境和文化环境。

#’政治环境。公共政策本身就是一种复杂的政治行为，公共政策执行子系统的输入与输出都离不开政治环境的影响，其影响表现为以下几个方面：首先，国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。国体是国家最基本的政治制度，体现了国家的阶级性质，什么样的国体必然要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务，需要公共政策执行来维护国体，政体规定了公共政策执行的机构设置、执行程序和执行方式；其次，党的制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备和执行沟通、执行评估与执行监督；再次，党的生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运作状态；最后，国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能的发挥。

)’经济环境。经济环境是公共政策执行最深层次的环境，是公共政策执行的物质基础。它主要包括生产力和科技发展状况、人的状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，简单地说就是生产力和生产关系两大方面。生产力发展状况对政策执行的影响具体表现为：首先，物质生产的发展状况是政策执行的物质基础；其次，经济的发展引起了一系列的社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂；再次，由于科技和经济的发展，政策执行一方面可以借鉴其它国家的先进成果，另一方面受全球化的影响，必须统筹规划，面向世界，着眼未来。生产关系对公共政策执行的影响在于：一是经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥；二是经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。

!’文化环境。文化环境主要指政策执行系统以外的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。在效益、民主和公平等价值观念备受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与程度，体现公平与公正并讲求效率等。在全能、管制和人治型文化占主导地位的社会里，政策执行更强调权利统治，政府扮演“守夜警察”角色。喜欢变革、创新、冒险、竞争的社会民族心理一般倾向于支持政策执行更富于创造性，而保守、安逸、小国寡民的社会心理则倾向于喜欢政策执行的渐进与平缓。

（二）资源与公共政策执行

资源投入度是要素的总和+也是一切行动的依托。政策执行同样依托必要的资源。张世贤先生在《政策执行资源投入度分析》一文中引述道,“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力”。可见，资源投入度

对政策执行的影响是极其深刻的。

#$政策执行需要有执行人员的投入。人是社会活动的主体%政策执行是人类的政治行为。所以%人们的投入度不只是人的数量%更重要的却在于人的质量即政策执行人员的素质。具体而言%“德”和“才”两个方面。从“德”的角度要求政策执行人员要有强烈的事业心、高度的责任感、踏实的工作作风、坚韧的毅力和追求完美的品质&从“才”的角度要求政策执行人员要有与执行政策相适应的业务水平和业务能力%包括组织和管理能力。

’$政策执行需要有必要的财力的投入。“政策的执行越来越需仰赖经费。”换句话说%财力投入直接影响政策执行的过程和效果。在政策执行的过程中%有必要的财力保证%就可以为政策执行者在政策执行的各个环节上进行要素的最佳组合、寻求最优效果提供条件。反之%财力不足%物质基础薄弱%必然给政策执行造成执行不力、效果低劣的不良后果。有的学者认为“经费是政策执行的动力”。政策执行同财力投入的关系犹如机器同油之间的关系。当然%讲财力的投入也是指必要的财力投入%反之%同样会造成财力浪费%政策执行效率低下。绝非财力越大%政策执行的效果越好。

!$政策执行需要管理资源的投入。政策执行过程也是一个系统工程%同样需要科学管理作为载体。只有人力、财力%若没有严格而科学的管理%政策执行也难以达到政策目标的要求。在政策执行的过程中%建立严格的人、财、物管理制度是必需的，也是必要的。政策执行固然依赖执行人员的信念、理想、态度%但是仅此是不够的。我们要从政策执行的角度%运用现代管理学的理论和方法，诸如正确运用运筹学有关模型%作用于政策执行的全过程。这样%通过建立管理制度或法规以及运用先进的管理技术%一方面%可以促使政策执行人员按章办事%依法行政%防止因政策执行人员滥用职权，而导致的政策执行失败。另一方面，可以促使政策执行人员从管理科学化角度去研究、分析政策的执行%从而提高政策执行的科学化程度。同时%政策执行人员可以形成标准作业程序或者政策执行的“作业规范”。总之，政策执行有赖于对管理资源的开发和利用。

（三）组织与公共政策执行。政策执行是一种组织行为，需要依托坚强有力的政府组织，因此分析组织的配置情况对于政策执行分析是不可或缺的，执行组织机构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。

#$政策执行组织机构的合理性。合理的政策执行机构是实现政策目标的组织保证，能够有效地实现其整体功能。组织机构的规范、有序、协调程度直接影响组织的外向输出情况，执行组织的合理结构要求组织的纵向结构层次化和横向结构专业化。层级化是指各级政府及部门的上下级之间的机构、职位、人员配备和责任、权利、工作程序的有序等级划分，有利于政策执行目标分解，逐层落实，有利于政策执行的上传下达和监督控制。专业化是指将政策执行组织按照政策目标、管理对象、权利责任和业务性质划分为若干个横向的职能部门。专业化的部门划分有利于提高政策执行的专业技术水平，有利于合理利用和吸收专业人才，有利于事权一致、政令畅通。执行组织的合理结构还要求执行组织的年龄结构等方面相互协调与功能互补。

’$政策执行组织权责的明确性。明确组织权责即理顺中央与地方政府、上级与下级政府之间、各职能部门之间的权责关系。就中央与地方，以及地方与地方的关系而言，需进行事权划分，落实责任制，建立责任追究机制。划清中央与地方政府之间，地方政府与不同层级之间的事权、财权和立法权，实现党政分开、政企分开、政事分开，简化审批制度，实现集权与分权的结合，在保证上级权威和不影响上级政府对辖区内的事务做综合管理和宏观调控的前提下，实现必要的分权，以调动下级政府应对地方实际情况的灵活性和执行政策的积极性与创造性。就各职能部门之间的关系而言，要明确各部门及其工作人员的权利和责任，责权利保持一致，做到统一指挥，统一行动，杜绝各种形式的相互推诿、越权、失职和渎职行为。

参考文献：

(#)陈庆云$公共政策分析(*)$北京：中国经济出版社，’+++$

(’)韩虎龙$政策执行不利的原因探悉(,)$理论探索，’+++，（!）$

(!)苏多杰$政策执行探析(,)$广东行政学院学报，’+++，（!）$

-责任编辑温美荣.