探讨城中村改造中存在的问题及相应对策

探讨城中村改造中存在的问题及相应对策

[摘要] 随着土地资源的日益紧缺以及城中村土地增值效益的增加，越来越多的房地产公司积极投入到城中村改造中来。本文以市场主导为切入点，针对城中村改造中存在的问题，结合规划设计实践，对该类项目的规划设计提出相关的对策。

[关键词] 城中村改造；市场化运作；规划设计；存在问题；相应对策

1 城中村改造的模式

目前，城中村改造主要有政府主导、村集体自行改造以及市场化的公私合作开发三种改造模式。在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和具体实施。在村集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后，村集体将多余的房产进行市场运作，形成滚动开发。在市场化的公私合作开发模式中，政府、村委会和开发商三方合作，由政府完成土地转性及户籍调整，由开发商出资完成旧村改造建设，并通过结余土地的增益来平衡投资成本。本文所研究的城中村改造模式即为第三种改造模式。

2 市场主导的城中村改造的主要特征

2.1 以村为单位的就地改造方式居多

虽然政府对城中村改造已有一定的规划安排，但由于城市建设的持续性，城中村改造就地改造的方式居多，这主要表现在三个方面：①大多数的城中村安置点在短期内不能满足建设条件，难以实现集中安置；②由于多数城郊村村民希望原地回迁，不愿离开自己已经熟悉的环境；③由于各村之间的经济条件差异较大，适合改造的时机也有所不同。由此可见，以村为单位的就地改造居多。

2.2 需要通过土地收益平衡支撑城中村改造

虽然城中村改造会获得政府适当的经济支持，但对于建设工程来讲仍然是杯水车薪。因此，在城中村改造中，势必需要集约使用土地，将多余土地进行收益平衡才能完成改造工程。为了保证正常的市场运作，一般需要将土地性质转为国有后才能进入常规的房产开发程序。

2.3 需要对局部控制性详细规划进行调整

控制性详细规划(以下简称“控规”)作为城中村改造中规划主管部门的管理依据之一，无疑需要对其进行严格执行。由于城中村改造的权属复杂、矛盾较多，

而控规无法在各个方面(短期需求及长期控制之间)做到面面俱到，因此往往在城中村改造可行性报告初步确定后，还需要获得相关部门的认可，并进一步对控规进行局部调整，提供完善的规划设计条件。

2.4 需对失地的回迁居民提供生活保障

城中村改造的目的不仅仅是从户籍上将村民变为城市居民，最重要的是引导村民适应城市的生活形态。由于本身的技能原因，村民在城中村改造后将面临一系列生存问题。因此在城中村改造中，往往是通过增加商业出租房或者增加集体物业等方式对居民的日后生活提供生活保障。

3、市场主导的城中村改造的规划设计难点

3.1 传统控制性详细规划指标的不适性

由于市场化的城中村改造多是在原地拆迁、原地资金平衡的条件下完成，其控规指标的不适性主要表现在以下几方面：

①“一村一策”的实际操作需求，造成规划管理部门在可行性研究阶段对控规指标的需求具有模糊性；

②开发单位经过利益平衡后带来了控规指标需求的变化；

③城市区域开发强度变化后引起了城市空间环境及基础设施的变化，从而引起控规的调整。

3.2 规划技术管理规定中部分指标的不适性

由于城中村本身是在按照规划标准建设的城市规划区内自行建设的区域，自其形成时就存在土地属性混杂、与城市管理规定相冲突的问题，加之在城中村改造中必须实现资金平衡，故在规划实施中往往需要对城中村改造提出专项的控制指标，这主要体现在以下几方面：①城中村用地的混杂性造成土地使用效率的降低；②基地周边现状建筑或设施引起了建筑退界的变化；③改造的资金平衡以及对商业用房后期经营收益的需求使开发强度得到增强，进而产生用地属性的复合性，并带来了传统居住区概念的变化；④住宅高强度的开发带来了对周边建筑的日照影响。

3.3 传统规划设计思路的不适性

市场化的城中村改造涉及市政府、区政府、开发商和村集体等多方利益，实施中又存在规划管理、土地管理、政府政策等方面的协调问题，因此简单的“设计条件—规划设计方案—修建性详细规划—建筑设计”的设计流程无法适应市场的需求，而多采用“专项规划—设计条件—总体规划及建筑概念设计—分期修建性详细规划及建筑设计”的流程，以适应以下几方面的要求：①改造村民有多种

多样的诉求，要相对明确的回迁方案，这样他们才会支持拆迁工作；②回迁房区域是否转为国有土地后与商品房区统一开发，以及未来回迁房的产权及管理等问题，各地均有不同的计划安排；③城中村改造是自我滚动的平衡开发，分期的资金平衡及规划的可实施性将成为项目成败的重要标准。

3.4 传统改造利益群体的不适性

城中村改造除涉及开发商和村集体等多方利益，由于改造主体——村民的话语权较大，以往的改造通常过多的集中在村民的改造补偿问题上。大把改造更涉及到广大社会群体——外来中低收入租赁者的利益，改造完成后，城中村往往摇身一变成为高档居住社区，将中低收入租赁者拒于门外，租赁者只能往更为偏远的城中村移居，而城中村房源因改造而逐渐短缺，造成中低收入群体的成活成本大幅上涨，最终导致城市的包容性及竞争力下降。

4市场主导的城中村改造的规划设计对策

4.1 通过城中村专项规划来保证相关

部门制定切实可行的改造政策城中村的市场化改造往往通过两种途径来完成改造，一是政府积极引导，通过公开招标形式进行自上而下的项目改造；二是村集体自行招商，在获得政府相关部门的认可后，自下而上完成项目改造。无论采用哪种方式，都必须坚持“政府引导、市场主导、村民认同”的原则以获得共赢。因此，在可行性研究阶段由开发单位编制城中村改造专项规划，从经济、政策和城市协调等方面全面分析项目的成本及对周边区域的影响，尤其应在交通及城市基础设施承载力方面做深入研究，了解该项目的最低改造成本及最大承载力，以为相关部门制定相应的“一村一策”提供改造政策。

4.2 从城市功能的角度引导市场化城中村改造

城中村是存在环境差及安全隐患等问题，但不能因此而对其一味地否定，应该肯定其在城市发展初期，城市房源严重不足的情况下，为城市中低收入人群提供廉租房的功能。因此，如果简单地将其视为毒瘤，通过建设一个现代化的高端居住社区而改善了环境，实际上是破坏了其重要的城市功能，因此，对其实用功能及设计中应注重对城市层面的分析研究，以公共利益与市场利益的平衡作为基本原则，避免由于市场化引起的利益最大化效应而带来的对城市发展的损害，应将改造后的城中村纳入保障住房体系。

4.3 形成规划管理与多方公众参与并重的机制

城中村改造不仅仅是一个技术问题，还是一个复杂的社会问题。规划设计不仅需要满足相关的技术管理规定及改造地的业主村民的需求，从城市综合利益出发，更应倾听现状大量的租赁者意见，以确保改造项目符合各方利益要求地进行。

4.4 分期开发，稳步推进的改造思路