农民_被上楼_是喜还是忧_以农村城镇化进程中的依法规划为视角_黄学贤

内容摘要：当前中国农村城镇化进程中出现了农民集中居住的浪潮，但是从依法规划的视角分析，农民“被上楼”的过程中存在农民宅基地的合法权利受到侵害、集中居住规划缺乏充分有效的公众参与、保障条件和配套措施落后等多方面的问题。

我国亟需加强立法，充分保障农民得到依法规划的居住用地的合法权利，保证集中居住规划的确定经过充分有效的公众参与，进一步完善集中居住规划的保障条件和配套措施，使集中居住制度真正实现节
约土地资源、
改善农村的生产生活环境、加快农村城镇化、工业化和农业产业化进程的积极作用。

关键词：农民集中居住农村城镇化依法规划“被上楼”宅基地
一、农民“被上楼”：集中居住潮的发展历程
我国由于人多地少，耕地保护形势极其严峻，18亿亩的耕地红线必须守住。

同时我国土地的粗放利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇建设规模迅速扩张，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。

近年来，一些地区开始进行引导农民集中居住的探索和试验。

起初，
农民集中居住主要是为了解决由于当地非农经济快速发展而出现的
“空心村”现象。

2005年10月后，中共中央提出“建设社会主义新农村”的方针政策。

在各地，“农民集中上楼居住”也顺势成为“新农村建设”的典范———因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。

以江苏省为例，当年11月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”，“积极稳步推进”。

2006年2月，负责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制”已初步完成。

据此规划，在未来20到25年内，全省目前约25万个自然村将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。

江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。

按照江苏省农民“被上楼”是喜还是忧
———以农村城镇化进程中的依法规划为视角
黄学贤齐建东*
*黄学贤，苏州大学王健法学院教授，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员、博士生导师；齐建东，苏州大学王健法学院博士研究生、中国矿业大学文法学院讲师。

本文系教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大研究项目“中国农村城镇化进程中的依法规划问题研究”（项目批准号：2009JJD840014）的阶段性成果。

农民“被上楼”是喜还是忧
有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。

如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6%。

这意味着未来20多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。

〔1〕
为什么地方政府热衷于农民集中居住呢？我们可以从江苏的农民集中居住发展历程得到启示。

2003年7月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先”（即率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化），决定“到2010年左右，全面建成更高水平的小康社会；到2020年左右总体上基本实现现代化”。

此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社会，2012年前基本实现现代化。

该地区城市化步伐大大加快，工业用地更显紧张。

如此情况下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。

其中，“农民集中居住”是重要的组成部分。

农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等可用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨”。

由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。

2004年以来，“工业向园区集中、农民向城市集中、居住向社区集中”被苏南一些县市概括为“农村三集中”。

〔2〕
集中居住的热潮也与国土资源部的城乡建设用地增减挂钩政策密切相关。

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。

国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008年、2009年国土部又分别批准了19个省加入增减挂钩试点。

国土部所发文件的“增减挂钩”是指：“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

”也就是说，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

在此背景下，对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的很明确：让农民上楼，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。

比如，河北省提出了在全省开展农村“新民居”工程。

据介绍，河北的“新民居”与山东的“村改社”一样，都是在增减挂钩框架内，增加建设用地指标。

据河北省国土资源厅透露，到2012年，保守估算，“新民居”工程将为该省增加建设用地50多万亩。

〔3〕
概括起来，当前中国农村城镇化进程中农民集中居住的积极意义主要体现在以下几个方面：
第一，有利于节约有限的土地资源，集约使用土地，提高土地的利用效率。

比如江苏近4000万农村人口现分布在近25万个自然村里，农村人均建设用地达186平方米，是城市的两倍。

如果按照2006年江苏省建设厅的镇村布局规划，在未来20多年里能够合并成4万多个农村居民点，全省就可节地400万亩以上。

〔4〕
第二，有利于改善农村的生产、生活环境，提高农民的生活质量。

原来分散居住下的农村，环境卫生问题严重，医疗、教育和高等级道路等公共产品供给不足，而集中居住能有效降低这些公共产品供给的成本，有利于进行低成本建设和完善农村基础设施，改善农村的生产、生活环境，提高农民的生活质量。

第三，有利于加快农村城镇化、工业化和农业产业化的进程。

通过宅基地整理，可以将一部分农村建设用地用于开发，或通过城乡建设用地指标的增减挂钩，或复垦进行产业化的集约经营，可以使农村建设用地实现增值，使农民享受到城镇化进程中土地发展权在经济上的实现。

〔1〕常红晓：《江苏：“农民集中居住”得失》，《财经》2006年第24期。

〔2〕郑风田、傅晋华：《农民集中居住：现状、问题与对策》，《农业经济问题》2007年第9期。

—中国农民“被上楼”的背后》，《西部大开发》2010年第12期。

〔3〕钟伟民：《谁为地狂——
〔4〕前引〔1〕，常红晓文。

东方法学2011年第3期
二、依法规划视角下农村集中居住存在的主要问题
（一）农民被依法规划的居住用地的合法权利未得到充分保障
1.剥夺农民宅基地缺乏合法性
当前农民集中居住的前提一般都是交回宅基地，而这一做法缺乏充分的法律依据。

自1949年以来，中国农村的土地制度屡经变迁。

20世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。

1962年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。

生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。

这是中国农村土地集体所有的开端。

进入20世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“集体土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。

2007年我国《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

”第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

”
由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。

宅基地作为一种不动产，已经成为农民最重要的财产之一。

而在集中居住过程中，往往只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对宅基地则不予补偿或补偿很少，这就严重侵犯了农民的合法财产权。

比如在天津市东丽区华明镇贯庄村，共有宅基地2142亩，1910户，平均每户749平方米。

而按照现行的补偿政策，户均能够置换回75平方米的楼房，仅为原村落建设用地户均749平方米的十分之一。

从市场估价来看，75平方米的楼房按照每平方米4000元的均价，价值总额近30万元；而749平方米的宅基地，折合1.12亩，贯庄周边的土地挂牌出让价格为300万到400万元，农民自己将一亩宅基地出售给市场，至少将获得300万元收益，是宅基地换房收益的10倍。

〔5〕
当前也已经出现了一些地方政府以集约利用土地为名，违背农民意愿，强行开展集中居住活动，然后将多出的土地转换为建设用地指标，出现了为满足城市建设用地的需求而盲目扩大农民集中居住的倾向。

这不仅脱离了农民集中居住的根本目的，也侵犯了农民的宅基地权益。

2.集中居住点的产权问题难以得到解决
在“被上楼”之后，农民往往无法获得经过依法规划的合法居住用地的使用权，这也是一些地区农民抵制“上楼”的重要原因。

集中居住区建设必然要跨组甚至跨村占用其他农户承包地。

《中华人民共和国农村土地承包经营法》规定，农村土地二轮承包期30年不变（二轮承包开始于1997年，承包期是1997—2027年），土地调整不可能用行政措施强制推行，土地流转和土地跨村调整工作难以展开。

因此，目前大部分集中居住区的建设采用租赁的办法租用农民的承包地，待30年承包到期后再进行调整。

在租金的标准方面，一些地方的年租金以每亩800到1000元计算，一些地方以每亩1000斤大米的市场价来计算。

〔6〕因为楼房建造在承包地上，农民就无法获得“集体土地使用证”，甚至这些房屋的合法性都存在问题，因为《中华人民共和国农村土地承包经营法》第8条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。

未经依法批准不得将承包地用于非农建设。

”
因此，农民在“被上楼”过程中失去了合法取得的宅基地的使用权，新搬进的楼房又无法取得合法的产权，农民得到依法规划的居住用地的合法权利未得到充分保障，财产权受到严重侵犯，如果这一问题得不到妥善解决，集中居住将造成很大的负面影响。

〔5〕萧剑锋：《争议农民“被上楼”》，《西部大开发》2010年第12期。

〔6〕乔桂银：《农村集中居住中的建设用地问题研究》，《未来与发展》2010年第2期。

农民“被上楼”是喜还是忧
（二）集中居住规划缺乏充分有效的公众参与
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

公告的时间不得少于三十日。

组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

”但是由于当前的规划实践偏重城市规划，村镇规划没有得到应有的重视，很多地方执行的仍是2008年以前制定的规划，而那些规划在制定过程中缺乏充分有效的公众参与。

1993年颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《条例》）是指导我国村镇建设的基本法规，十几年来，对促进村镇建设活动的规范化和法制化发挥了重要作用，但该《条例》的部分规定已经跟不上时代的要求，亟需修订完善，其中没有规定公众参与的途径和程序是一个重大缺陷。

《条例》第8条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。

”第14条规定：“村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。

村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。

”而在实践中，部分地方政府为了尽快实现集中居住，不顾广大农民的意愿，搞“一刀切”，用行政手段强制推行集中居住，引起了广大农民的反感和不满，在有的地区，赞同集中居住的村民仅占10%左右，这与规划过程中没有广泛征求意见有很大关系。

〔7〕
根据国务院2009年立法计划项目安排，住房和城乡建设部已开展《条例》的修订工作，2009年2月，住房和城乡建设部向社会公开征集《条例》修订意见，但目前新的《条例》尚未出台，农民参与规划制定还缺少具有可操作性的具体规范。

在集中居住区规划和实施的过程中，涉及集中居住点的选址、基础设施的布局、户型设计、景观美化等与群众利益密切相关的重大问题，集中居住要得到广大农民的支持，需要保障农民全方位了解、全过程参与规划，真正把农民的知情权和参与权落到实处。

但现实中的情况不容乐观，比如，绝大多数农民并不知道自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将在何处“落地”。

按照各地政策，这些指标部分转为工业用地，部分转为城市建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益。

随之而来的现实是，已退出宅基地的农民无缘建设用地增减挂钩所产生的增值收益。

国土部“增减挂钩”政策要求，建新地块实行有偿供地所得收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”，但并没有详细规定收益如何分配，各试点地区在操作上也不尽相同。

山东诸城所在的潍坊市实行最低补偿制度：异地使用的由居民点整治节余出的增减挂钩指标每亩不得低于15万元。

该市还鼓励有条件的地方适当提高补偿标准。

周转指标调剂使用所获收益返还村集体，但这些收益在村集体中如何使用和分配，目前并不明确。

诸城的贾悦、桃林、昌城等镇多位受访村民表示，其所在村集体尚未参与或讨论过上述资金的分配，农民整个过程的参与性很弱。

〔8〕（三）集中居住规划的保障条件和配套措施落后于改革实践，其合理性存疑
《城乡规划法》第3条规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。

城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。

在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

”但是作为执行性文件，建设部2000年制定的《村镇规划编制办法》（试行）规定过于原则，尚未根据《城乡规划法》的精神进行修订，这也不利于乡村规划科学合理地制定。

实践中，乡村规划往往不受重视，再加上受基层政府财力的限制，投入的人力、物力非常有限，有
—基于乡镇干部的问卷调查》，《经济研究导刊》2009年第7期。

〔7〕倪羌莉：《积极、有效地推进农民集中居住建设——
〔8〕潘国建、姚佳威：《农民集中居住得失》，《财经》2010年第22期。

东方法学2011年第3期
的地方甚至还没有制定出乡村规划，集中居住的建设就大规模启动；有的地方虽也制定了规划，但这些规划是为了尽早开工建设而匆忙被赶制出来的，其科学性、合理性存疑。

集中居住规划的保障条件不足造成了实际使用过程中的诸多问题。

比如，有的地区建设大规模的集中居住区，合并多个自然村，但部分入住居住区的农民距离自己原来的承包地距离过远，生活非常不便。

另外，新建的居住点有的照搬城市居民小区的模式，没有提供农作物晾晒场地、农具贮存空间等适应农民生活模式的特殊设计，造成农民生活不便。

在山东诸城，那些还在务农的农民心存疑虑：如果住进楼房，而且还在高层，那农具怎么办？手扶拖拉机放到哪里去？粮食和牲畜怎么办？集中居住地和承包地离得远，也是集中居住面临的一个难题。

如果搬到集中居住点统一居住，以后回来照看承包地的瓜果就不方便了；如果不种地，把土地都流转出去，但租金又很低，没有办法保证一家老小的养活。

〔9〕
城乡规划不衔接是目前存在的一个重要问题。

城乡规划分割的倾向仍广泛存在，在很多地方，统筹城乡发展规划的意识和观念相对比较薄弱，造成城市和乡村的重大基础设施不能实现有效对接，降低了公共基础设施的利用效率，也阻碍了乡村分享城镇的公共资源。

〔10〕
村庄规划管理与土地规划管理脱节也是当前存在的一个突出问题。

在现行的体制下，土地利用规划与村庄规划分别由国土部门与建设管理部门编制，这两个部门在行政上是同级单位，在规划编制过程中均接受其直接上级行政部门的指导与监督，规划编制工作均在自己的行政体系内完成，两部门之间往往缺乏应有的有效沟通，使得集中居住点的土地难以实现科学合理的利用。

三、依法规划视角下农民集中居住的完善途径
（一）充分保障农民得到依法规划的居住用地的合法权利
宅基地是农民安身立命的根本，也是重要的财产权利，在推行集中居住的过程中，必须充分保护农民对于宅基地的使用权。

除了对农民在宅基地上的房产进行补偿外，对于宅基地本身，要么重新提供集体土地使用权，要么进行充分、合理、及时的补偿，这是集中居住工作开展的必要前提。

对于已经搬进集中居住点的农民拿不到集体土地使用证的问题，涉及农村土地流转的法律障碍。

建议国家完善相关法律法规，赋予农民宅基地以完整的物权，同时规定宅基地进入市场的流转办法，打破宅基地只能在本集体经济组织中转移的限制，确保农民的土地财产权利具有充分的流动性。

也就是说，目前实现宅基地的私有化不现实，在土地所有权上寻求突破并不具备法律和实践上的条件，但在土地使用权上可以将“城”、“农”加以统筹，逐步实现同地同权、同地同价，建立统一的市场，为实现住房一体化的目标创造条件。

〔11〕在2011年的全国“两会”上，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明也认为，地方政府在积极地支持，在推动村、镇撤并建新，其实在很大程度上是盯住了农民的宅基地。

目前占统治地位的政府主导型的城市化模式之外，能不能考虑允许农民自主的推进城市化，让土地进入市场，和城市的国有建设用地做到同地、同权、同价，使农民在土地所有制、集体所有制这个属性不改变的情况下，让农民分享到工业化、城市化带来的土地增值、土地红利。

〔12〕同时，在复垦后保证不减少耕地的前提下，我国应该探索建立耕地与宅基地的等额置换制度，解决集中居住地农民的集体土地使用证办理问题，保障“上楼”的农民得到依法规划的合法的居住用
〔9〕曾向荣：《山东多地大面积拆迁引导农民集中居住》，《广州日报》2010年8月26日。

〔10〕韩俊、秦中春、张云华、王鹏翔：《引导农民集中居住的探索与政策思考》，《中国土地》2007年第3期。

—以北京市为例》，《中国土地科学》〔11〕靳京、冯长春：《基于集体建设用地流转与土地征收视点探讨完善农村住房体系建设——
2009年第5期。

〔12〕涂重航：《委员把脉“被上楼”：应为失地农民建保障》，《新京报》2011年3月6日。

农民“被上楼”是喜还是忧
地，真正安心地生产生活。

（二）保证集中居住规划的确定经过充分有效的公众参与，增强规划的公信力
从地方政府的角度来看，重要的是明确新农村建设究竟“谁是主体”的问题。

显然，农民应该是新农村建设的主体。

地方政府在引导农民进行新农村建设的过程中，要以农民需求为导向，切实考虑农民的利益，而不是简单地把“新农村建设”理解为“新村建设”，不顾农民意愿搞“大拆大建”。

同时，地方政府在作出任何一项决策时，首先考虑的应该是农民的需求，其次是当地的经济发展现状。

只有这样，政策实施才能达到它应有的效果，才能实现在广大农村建设和谐社会的最终目标。

〔13〕2010年11月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，提高节约集约用地水平。

要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。

严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。

可见，我国政府已经充分注意到农民集中居住过程中公众参与、民主决策的重要意义，为下一步开展集中居住工作指明了方向。

而这一方面也已经有很多成功的例子。

比如在省级新农村建设示范片——
—四川省罗江县白马关新农村建设示范片，罗江县委、县政府高度重视该县首期纳入省级新农村建设示范片的规划编制工作，白马关新农村建设示范片总体规划包括产业发展、村落民居建设、基础设施建设等12个部分，又制定了3个子规划。

整个规划的编制，12次征求专家、党员干部、人大代表、政协委员、示范片区群众的意见，进行6次修改评审，是一个完全符合罗江实际，又顺民意、可操作的规划。

继2009年底浙江大学完成“中国幸福家园”总体规划之后，这一规划进一步丰富和完善了总体规划，实现了罗江规划“全覆盖”，在建设实践中取得了良好的效果。

〔14〕
目前村镇规划确定过程中农民参与的具体规范尚不清楚，针对这一现状，我国应尽早修改相关法律法规，要建立行之有效的村民参与机制，使新农村建设真正体现广大农民的真实意愿，集中居住建设真正符合农民的根本利益。

在具体规范上，笔者认为，至少要建立以下制度：第一，公示制度。

集中居住规划的制定依据、规划内容、补偿方案等问题应当在指定媒体和规划涉及地区用显著方式及时公示，广泛征求意见，征求意见期限不得少于30日，以充分保障广大农民的知情权、参与权。

第二，意见反馈机制。

对于农民提出的意见和建议，应该及时反馈，详细说明，对规划的调整也应当及时公布。

（三）进一步完善集中居住规划的保障条件和配套措施
1.加快完善村镇规划制定和实施的具体规范，制定出符合农村实际的集中居住规划
目前村镇规划制定和实施的具体规范尚不完善，针对这一现状，我国应尽早颁布修订后的《村庄和集镇规划建设管理条例》和《村镇规划编制办法（试行）》，对村镇规划的制定加以全面规范，其中应该将集中居住制度作为一项重要制度创新进行规范，将集中居住制度的运行纳入法治化的轨道。

在充分吸纳民意的基础上，集中居住规划应该充分适应当地农村的实际情况，满足农村当前需要和未来发展的要求。

比如在户型设计上，农民小区应该区别于城市小区，满足农民存储堆放的需求。

在建设地点的选择上，不能距离农民的承包地过远，多村合并建设超大型社区并不可取。

在建设主体上，也可以允许农民在符合规划的前提下自建。

对于纯农业地区，不必硬性“上楼”，可以重点引导农民向规划点上集聚，改善规划村的基础设施条件。

同时，农民集中居住区建设不能千村一面，不〔13〕郑风田：《“集中居住”应以农民需求和意愿为本》，《城乡建设》2009年第9期。

—新村样本》，《四川日报》2010年7月20日。

〔14〕《罗江择径打造“幸福新农村”之——。