我国城市土地供给存在的问题及对策研究报告

目录

一、我国城市发展中存在的土地供给问题1

（一）土地征用补偿的方式单一、X围狭窄2

（二）耕地占用失控，危害粮食安全3

（三）开发商XX占地、囤地现象严重3

（四）土地利用粗放，发展不可持续4

二、政府在土地资源配置中的应有责任5

（一）确立合理的土地配置目标5

（二）采用恰当的宏观调控方式，引导土地价格健康合理发展7 （三）积极利用税收杠杆配置城市土地资源8

（四）扩大征地补偿X围，完善征地补偿方式9

三、小结9

我国城市土地供给存在的问题及对策研究

李菁

【内容摘要】城市土地供给制度及土地管理模式极大地影响着土地价格，并进而影响着房地产市场的供给及房价。在当前我国房地产事业繁荣发展的同时，我国城市土地供给中存在的问题也日渐显现。本文从城市土地供给的角度，分析了当前我国城市土地供给存在的问题，并从政府责任的角度提出了解决这些问题的对策。

【关键词】城市土地供给问题政府责任

近几年来，随着我国经济的飞速发展，房地产业已成为支撑我国经济发展的重要产业之一，然而，在日益旺盛的购房需求与繁荣发展的房地产业的共同作用下，超出百姓负担能力的“高房价”、“征地”、“强拆”等词也成为隐藏在房地产及其相关产业繁荣发展外衣之下的问题，而土地作为房地产业赖以生存的根基，土地资源配置的合理性与有效性、土地资源管理的机制等极大地影响着土地价格，并进而影响到房价，及房地产业的健康发展。本文从城市土地供给的角度，分析当前高房价背景下我国城市土地供给存在的问题，并从政府责任的角度阐述解决这些问题的对策，以及政府在土地资源配置方面应该发挥的作用。

一、我国城市发展中存在的土地供给问题

土地供给制度是政府制定的关于土地管理以及土地资源配置方面的法规和规定。目前，我国城市土地管理制度主要依赖土地征用制

度①和土地收购储备制度②。总的来看，上述土地管理制度为配合国家实行积极的财政政策及公共产品的积累发挥了积极的作用，为现代化和全面建设小康社会发挥了强有力的支撑作用，为国家聚集了巨额的可支配财力。但同时，我国现有的土地供给模式也存在一些不可忽视的问题。

（一）土地征用补偿的方式单一、X围狭窄

在市场经济条件下，货币是最具流动性的资产，得到金钱补偿的人可以对这一财产进行灵活运用，因此，我国土地征用主要采取货币安置的方式③。这种方式虽简便易操作，但对失地农民来说，除了拿到有限的补偿费之外，既失去了赖以生存的土地，又没有了原本所从事的农业工作和比较稳定的收入来源，还被排斥在我国现今的城镇社会保障体系之外，一旦补偿费用完，他们的生活就更加没有保障。④虽然我国还存在着一些其他的安置补偿方式，例如农业人口转为非农业人口、异地安置等等，但这些安置方式的实际可操作性并不强，例如农转非后，和原先的城镇居民相比，农民素质普遍偏低，因而在就业方面显然处于劣势。同时，失地农民的生活方式仍带有很大的农村色彩，城市对其会产生比较大的排斥力，要在短期内融入城市生活之中比较困难。

根据1998年8月修订的《中华人民XX国土地管理法》第47条第2款的规定：占用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。而在日本，土地征用补偿的X围包括土地补偿、残余地补偿、地上物补偿、迁移费补偿、农业、林业、渔业和

牧业停业、暂停、规模缩小的补偿和其他损失补偿⑤等。相比之下，我国征地补偿的X围显然不够宽泛，因征地而给农民从事的事业带来的损失，其相邻土地受到的影响以及其在福利和安定上的损失等，也是值得我们在进行土地征用补偿时给予充分考虑的。

（二）耕地占用失控，危害粮食安全

近年来，随着城市化的推进，城市用地的增加，政府征地卖地的行为使得我国耕地面积大幅减少，2008年，我国可用耕地面积为18.257亿亩，比2001年的19.14亿亩减少了8830万亩。在2008年减少的373.4万亩耕地中，建设用地占用287.4万亩，占76.9%。

由于耕地面积连年减少，粮食播种面积不断下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年持续下降。2003年，我国粮食总产量降至上世纪90年代以来最低点，而粮食消费量却逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口不断扩大。今后，随着城市化水平的继续推进，人口增长和生活水平提高，我国粮食需求将继续增加，耕地的连年减少已威胁中国的粮食安全，如果不遏止耕地过快减少的趋势，我国粮食安全的基础就会被严重削弱。只有合理有效平衡耕地与建设用地的关系，才能保证耕地的可持续利用，为城市化推进提供充足的物质保障。（三）开发商XX占地、囤地现象严重

近年来房地产行业的囤地现象日益严重，主要归咎于土地供应量的减少，土地价格的快速上升。一方面，“十一五”规划要求保持18亿亩耕地，因此每年减少的耕地必须控制在600万亩以内，平均每个省只有18万亩略多一点。另一方面，城市化带来了土地更集约的使用，

目前城镇居民居住占地大约3.4-3.8万平方公里，而农民居住占地大约16.8万平方公里，缺乏有效的土地流转方式。土地资源的紧缺为投机者创造机会，土地价格的快速上涨使得房地产开发商能够从持有土地中获得收益，从而为囤积土地带来动力，使得很多地方有大量囤积土地存在。一部分开发商求地若渴，一部分开发商圈地不让，造成土地市场供不应求，必然推动地价的快速上涨。

表1 上市公司囤积土地规模

单位：万平米

（四）土地利用粗放，发展不可持续

近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。从我国现有城乡建设用地总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达水平的用地需要。但由于一方面土地资源稀缺，另一方面土地浪费严重，土地粗放利用，主要表现在非市场化的用地上，如工业用地规模大、公共部门用地(大马路、大花园、大校园、大办公楼)面积在政府的干预下大大扩X。有的地方近几年来建设用地成倍增

长，占地增长速度大大高于经济增长速度，有的地方在今后几年内，将用完除基本农田的全部耕地，面临无地可用的局面。

另有一组数据显示，目前中国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地己达133平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值(150平方米/人)的45.3%⑥。如果按这种趋势持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继，城市化过程必将受阻。因此，政府和开发商需倡导集约用地方式，提高土地利用的效率，最大限度的利用已有的土地面积，这样一方面可以保护耕地，实现土地资源的可持续利用，另一方面也可以在一定程度上抑制房价大幅度上涨的压力，保证城市化进程的平稳进行。

二、政府在土地资源配置中的应有责任

中国目前处于城市化快速发展的阶段，加上中国庞大的人口基数所必须面对的粮食问题和耕地保护问题，使得中国城市土地资源配置问题的战略性、重要性都十分突出。针对上述我国城市土地管理中存在的问题，政府作为我国土地资源配置与管理的主体，应该在合理的土地资源配置中发挥应有的作用。

（一）确立合理的土地配置目标

城市土地资源配置的方法和效率对于房地产市场的供给起着非常重要的作用。从我国国情来看，人多地少，耕地资源稀缺，又处于工业化和城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾突出，因此，政府