地方电子政务数据中心与数据交换平台的统一建设

《中国信息界》2010年第7期发表（封面首篇）地方电子政务数据中心与数据交换平台的统一建设高复先（中国系统工程学会信息系统工程专业委员会北京 100080）摘要：本报告在总结我国地方电子政务建设基本问题的基础上，提出了地方电子政务数据中心与数据交换平台统一建设的目标、任务和策略，论述了基于信息资源规划总体设计是其成功建设的基础保障。

关键词：电子政务，信息资源，数据中心，信息资源规划，总体设计。

2002年以来，我国省市地方的电子政务建设取得了很大的进展，为推动政府改革和廉政建设，加强对企事业单位和公众的服务，发挥了很大的作用。

在当前总结“十一五”、规划“十二五”之际，研讨地方电子政务建设的一个重要问题——如何建设地方电子政务数据中心和数据交换平台，具有重要的理论意义和现实意义。

我国地方电子政务建设的基本问题我国“十五”和“十一五”期间，省市电子政务建设的基本内容，是政府门户网站建设和一些业务应用系统的分散开发。

由于缺乏统一的规划和统一的数据标准，各种应用系统所形成的“信息孤岛”和“信息烟囱”比比皆是，政府部门各自为战、独立建设、重复投资等问题时有发生。

这些问题不解决，“十二五”期间，要求政府创新与电子政务互相促进，实现跨部门业务协同，全面提升公共服务水平，是办不到的。

“信息孤岛”产生的原因是多方面的，但就认识根源来说，是长期以来的一个普遍性的认识误区在作怪——总以为可以通过做数据接口来实现应用系统的集成；或者以种种数据接口的变种，如数据库中间件、企业服务总线和数据交换平台等技术，来实现多个“信息孤岛”的整合。

例如，许多地方在经济管理信息服务网建设方面，为了实现工商、国税、地税和质监等政府部门的协同监管和服务所建立交换平台，虽然投入巨大，但如期效果并没达到。

信息工程方法论（IEM）已经彻底地从理论论证和实践检验上澄清了这一认识误区，指出靠做数据接口不能实现多个孤立应用系统的集成；只有建立统一的数据标准，面向业务主题建立共享的数据库，实施数据环境的重构（DER），才能解决信息资源整合与应用系统的集成问题。

地方电子政务数据中心（GDC）建设的目的，就是实施数据环境重构，一体化地解决一个时期以来各种“信息孤岛”问题，加强政务信息资源整合，提升政务协同能力的重点工程。

数据中心与数据交换平台统一建设的可行性事实上，已经有些省市在进行电子政务数据中心建设的探索了，取得了一些成果，也出现了一些问题，主要有：·某些地方立项目标任务定位不正确，重叠立项“数据中心”和“数据交换平台”，将两和本来是紧密联系、不可分割的统一建设任务，划分为两个建设项目，不仅重复投资浪费，实际整合的效果还不好；·大部分停留在物理建设层面，只注重解决数据集中存储、备份与安全等问题，不注意解决数据标准化建设、信息资源整合与支持应用集成问题；·没有发挥业主方的主导作用，将数据中心建设项目承包给系统集成商或软件开发商，政府部门既不积极参与需求分析，又不注重培养自己的数据管理人员；·数据中心和交换平台设备先进，也购买安装一些数据抽取、加载和展现软件，但业务实用数据贫乏，开发商只给加载、调通少量数据，项目验收后并不能投入实用。

为避免上述问题的发生，电子政务建设的主管领导、信息中心负责人和骨干人员，需要加强学习，调整思路。

首先要全面、正确把握电子政务数据中心和交换平台建设的总体任务。

研究表明，按数据中心建设所涵盖的业务范围，可以有不同类型的数据中心：省市为经济管理信息服务的数据中心（涵盖发改委、财政、工商、国税、地税、质监、统计等政府管理部门的业务）；为社会保障管理信息服务的数据中心（涵盖医疗保险、养老保险、失业保险、工商保险、生育保险、劳动就业等政府管理部门的业务），还是一些专业性信息服务的数据中心（如省市财政数据中心、区域物流数据中心、电子口岸数据中心、文化教育数据中心等）。

我们的研究发现，从基本构成上来说，所有电子政务数据中心和交换平台建设，都包括如下五项总体任务：1、整合网络资源，完善通信-计算机网络基础设施；2、建立信息资源管理基础标准——数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准；3、重整数据结构，建立共享的空间图形信息库、主题数据库和支持辅助决策的数据仓库；4、建立信息资源元库和信息资源目录与交换体系，科学有效管理各种业务数据和交换数据；5、以数据中心支持核心业务系统的集成化开发和运行，支持首长信息系统（EIS）的开发和运行。

某些地方重叠立项数据中心和数据交换平台建设的重要原因，是受信息资源整合与应用系统集成问题的复杂性所困惑，片面理解数据中心和数据交换平台建设任务，不掌握数据中心共享数据库重建的关键技术，对数据交换平台建设的“企业服务总线（ESB）”技术期望过高。

按信息工程方法论（IEM）“以数据为中心”的基本观点，在数据中心建设的业务范围内，已经堆积、并且正在堆积一些交错复杂的“系统”和冗余无序的“数据库”，如果不从数据标准化和共享据库建设入手，以“保护已有投资”为名，完全靠数据交换平台来解决两类堆积问题，不仅其复杂性会超过数据标准化和共享据库建设，而且至今没有完全成功的先例。

这里，有一个简单的事实是ESB推行者所避而不谈的：你说将一些应用系统（“信息孤岛”）用前置机或适配器（Adepter）联到服务总线上，就可实现这些应用系统的互联互通，它们之间的数据就可以自动交换。

可是，适配器里的信息内容什么？——设想王某人在工资系统里的编码是0134，在社保系统里的编码是021045736，在银行卡中的编码是130034，这些数据不分别装载到三个系统的适配器里，系统怎么能自动比对识别呢？而需要整合的业务范围内，要建立多少个这类的数据对照表？谁来做这些数据对照表，能跟得上业务的变化吗？我们说，ESB技术还是可以用的，数据交换平台还是需要的，但不是实现信息资源整合与应用系统集成的主体技术；实现信息资源整合与应用系统集成的主体技术是数据标准化和共享据库建设。

以某市社会保障信息系统的优化提升为例，按照金保工程总体规划，他们设立了生产区、交换区和决策区三个逻辑工作区，现在面临三个区的升级改造。

我们的研究认为，生产区多个应用系统的升级改造，要着力数据标准化建设，构建共享的主题数据库，使核心业务通过存取共享数据库，实现最便捷、最经济、最高效的信息共享。

交换区要逐渐将重点转向核心业务数据与外部的交换，即通过建立信息资源目录与交换体系，实现核心业务数据与外部（工商、质监、银行等）的数据交换；核心业务之间的数据交换，如过去统筹与医保、失业保险与劳动就业等业务之间的数据交换，要改为通过共享数据库的存取实现信息共享，而不再是数据交换。

这就是说，核心业务之间不通过数据接口（或变相的数据接口）进行数据交换，即消除核心业务的“信息孤岛”，以支持社会保障业务协同和综合服务。

决策区除了建立与生产区同步更新、只读的查询数据库外，还要建立面向社会保障指标体系的数据集市，改变面向报表的统计为面向指标的统计，以支持广大企事业单位和公众的信息查询；建立由主题数据库升档的数据仓库，而不是由应用数据库抽取形成的数据仓库，以支持社保局、政府有关部门和领导的辅助决策工作。

交换区建设在采用企业服务总线（ESB）技术时，要根据左右、上下、内外数据流的分析，分类指导信息资源目录与交换体系的建设，科学规划当前、近期和远期的自动化数据交换的实施步骤。

数据中心与数据交换平台统一建设的可行性和必要性，在于它们的建设目标和建设策略的统一性。

数据中心建设的目标，是通过对业务数据集中采集、集中存储、集中管理、集中使用，一体化地解决信息资源整合与应用系统集成问题，支持核心业务集中统一管理，实现跨地区、跨部门业务协同和综合服务。

数据交换平台建设目标，主要是解决与上下、外部的数据自动交换；而核心业务之间的数据交换，随着共享数据库的建设，会逐渐减少，因为核心业务将以对主题数据库存取，取代以往的核心业务之间的数据交换。

由此可见，数据中心的共享数据库与数据交换平台两大机制建设是不可分割、紧密联系、相互依存的。

两平台的统一建设，要遵循“四统一原则”：统一规划——统一进行信息资源规划；统一标准——统一建立数据标准化体系；统一设计——统一搞好总体设计；统一实施——根据信息资源规划方案（IRR）和信息工程总体方案，统一进行数据中心和交换平台的建设。

基于信息资源规划的总体设计我国自1993年全面推进国民经济与社会信息化以来，在电子政务和企业信息化建设过程中，不断出现重复投资、重复开发、各自为战、条块分割、先出现“信息孤岛”后考虑整合的被动局面，到2004年，国信办领导和信息化专家一致认为，信息化建设的主要问题已经不是网络构建、应用开发和软件选型问题，而是首先搞好总体设计或顶层设计问题。

这时，一些专家学者和研发机构开始引进介绍美国联邦政府业务框架（FEA）和企业架构（EA）等参考模型，军内信息化专家王保存少将介绍了《美国如何进行军队信息化顶层设计》。

到2007年，国家出台《电子政务系统总体设计要求》（GB/T21064-2007），使电子政务建设的总体设计，有了可参考的指导意见。

该意见指出，电子政务总体设计的目标，是确定系统所支撑的政务活动的范畴，明确系统在其所属电子政务框架中的位置与作用，给出满足系统需求的一种解决方案，确保电子政务系统的无缝集成和预期目标的实现。

一些总体设计的要素，如需求分析、业务功能、信息资源和系统体系结构等，可以作为总体设计的参考要素予以关注。

钱学森在《论系统工程》中对总体设计有精辟的论述：总体设计部由熟悉系统各方面专业知识的技术人员组成，并由知识面比较宽广的专家负责领导。

总体设计部设计的是系统的“总体”，是系统的“总体方案”，是实现整个系统的“技术途径”。

总体设计部一般不承担具体部件的设计，却是整个系统研制工作中必不可少的技术抓总单位。

钱老指出了谁做总体设计、总体设计做什么和总体设计有什么用等关键问题。

我们以钱老的系统工程思想为指导，学习运用信息工程方法论（IEM），创新提出了基于信息资源规划总体设计的整套技术方法，简单说就是“三大模型、五项标准和三大信息工程总体方案”。

现以某市“金财工程”数据中心与数据交换平台建设基于信息资源规划的总设计为例，简述要点如下：1、全面梳理和优化业务流程，建立应用系统功能模型。

信息资源规划是以“职能域” (Function Area)为基本单元进行数据流分析的，职能域是指组织中的一些主要业务活动领域的抽象，它不是当前机构部门的翻版，但会覆盖当前的机构部门。

该市财政职能域界定为：预算编制、国库支付、收入管理、政府采购和财务核算等十个职能域。

对每一职能域分析识别业务过程（Process），再对每一业务过程识别定义业务活动（Activity），从而形成稳定的三层结构“职能域-业务过程-业务”表达的业务模型（Business Model）。