地籍管理课程论文

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地籍管理课程论文 2017年6月28日

中国耕地撂荒问题研究

摘要：研究目的：分析耕地撂荒的原因，结合中国国情，探讨耕地撂荒的对策。研究方法：本文参照LUCC研究的一般思路，以“土地利用变化—驱动机制—环境效应—政策响应”为框架，系统梳理国内外当前耕地撂荒在驱动力、影响因子、环境效应、政策制定及其效果等方面的主要研究成果，并探讨中国耕地撂荒研究未来开展的重点，以期促进未来中国山区土地资源的可持续利用。研究结果：劳动力流失是造成耕地撂荒的主要原因，土地流转制度不完善，农业基础设施不健全加速了耕地撂荒的现象。研究结论：政府应积极推动土地流转，引导农户进行规模化和专业化生产。

关键词：耕地撂荒；农地流转；政策引导

1 引言

耕地撂荒也可定义为“抛荒”、“弃耕”，综合国内外对撂荒地的定义及我国农业大国的基本国情，在我国，耕地闲置１年以上，不能创造农业价值的耕地就称为撂荒地[1]。近年来，耕地撂荒因与耕地流失及粮食安全紧密联系而备受关注。耕地撂荒已成为LUCC （LandUseandLandCoverChange）研究的重要方向，国内外学者围绕耕地撂荒发生的驱动力和机制、撂荒地空间分布特征及影响因子（决定因子）、撂荒的生态环境和社会效应、应对撂荒的政策等问题进行了大量探讨和分析，反映撂荒现状并揭示其影响因素，有利于政府制定科学的政策、规划和计划。

2耕地撂荒成因

学者们在积极探索耕地撂荒的成因。这些因素主要表现在四个方面：

2.1社会经济因素

留守农业劳动力能力不足是耕地撂荒的直接原因，城镇化和工业化等社会经济要素变化是耕地撂荒的主要驱动力[2]。随着农业资金价格上涨以及务农机会成本上升，农业收益较低[3]，部分农民放弃耕种，选择外出打工，导致从事农业活动的劳动力变少。

2.2制度因素

中国土地管理制度被认为是促进耕地撂荒发生的重要原因之一[2]。例如农村土地产权不明确、土地流转困难，在一定程度上加速了撂荒[4]。在农村社会保障制度不完善的背景下，尽管土地养老功能在减弱，但农民工因担心失业，将回村务农作为最后保障，这种“恋土情结”使得农民宁愿

撂荒也不愿意把土地流转而造成耕地闲置[3]。

2.3自然因素

地形是决定农业生产的重要条件，地形因影响光、热、水、土的分布，从而间接影响耕地的空间分布格局。山区存在多种不利于耕地生产的条件，耕地撂荒可能性更高，撂荒后复耕的可能性也更低。李赞红等人的研究表明，海拔高度在200~400m之间的村庄撂荒比重（2~6%）明显低于海拔在1000m以上村庄的撂荒比重(＞8%)[4]。

Vranken等人认为土地破碎化被认为是导致耕地撂荒的重要因素之一[5]。地块平均面积小而分散不仅阻碍了机械有效替代，而且增加通勤成本[6]，导致生产成本的增加和生产效率的低下，形成成片经营的难度增大，农户为了成片经营，放弃既小又分散的地块，转入其他地块，因此地块平均面积越小，农户撂荒面积越大。而地块面积过大，同样会增加撂荒的可能。随着耕作半径的增加，农户花费的路程时间增加，运输困难加剧，撂荒比重增加[7]。

此外，野生动物的影响已成为了中国山区耕地撂荒的重要原因。近年来，随着国家退耕还林、野生动物保护等政策的实施，农村的生态环境得到了极大改善，山区的野生动物数量明显增加，为防止野生动物损害农作物，农户需花费大量的时间和资金，长此以往，农户疲于应付，耕地被迫撂荒。

2.4人为因素

工厂污水乱排放，造成耕地污染，农户被迫撂荒[8]。此外，农户自身思想观念因素也起到了很大的作用。某些农户的经历越丰富，对信息的获取、处理和应用能力就越强，从事农业生产的可能性减少，倾向于就近打零工，农业劳动力减少，撂荒面积就越大。某些农户经历越丰富，对机械等省工性投入就越多，从而节省劳动力，提高家庭农业生产效率，从而获得更多的农业收入，耕地撂荒的就较少。

3耕地撂荒的影响

对于耕地撂荒问题，学术界秉持两种主要观点。

一是耕地撂荒属于耕地资源的闲置。从经济学层面分析，土地作为社会经济的基础资源，耕地撂荒是社会资源的极大浪费，与国家政策相矛盾。一方面，农村耕地撂荒面积逐年增加，耕地面积不断减少；另一方面，国家又推出城乡建设用地“增减挂钩”等政策，在农村整理复垦建设用地以增加耕地，农村废弃房屋复垦为耕地后仍无人耕种，造成人力物力财力的极大浪费。撂荒地地表植被自然演替现状多以荒草地为主，撂荒面积的持续增加可能会威胁区域的粮食安全，因此，需要遏制耕地撂荒。

二是劳动力的析出有利于劣质耕地退出耕作范畴，这种撂荒行为有助于生态环境的自然恢复。多个研究表明，中国大规模以坡耕地为主的退耕还林工程造成的全国粮食减产程度有限[9]，总体影响程度估计只有2%~3%[10]。主要原因是退耕地和撂荒地多是质量较差、产出较低的土地，所以对粮食产量的真实影响程度要比面积减少的程度要小。同时在生态脆弱区退耕，将促进区域的生态恢复。有研究表明耕地撂荒是促进自然生态系统恢复和生物多样性保护的好契机[11]。土地利用变化对陆地生态系统碳循环有着重要的影响。耕地撂荒之后的自然植被恢复是碳封存过程，土地撂荒后的森林恢复具有较大的碳汇作用，有利于改善全球生态环境和温室效应[12]。

4耕地撂荒的数据获取方法

遥感解译和农户调查是获取耕地撂荒数据两种方法。由于山区撂荒耕地地块细碎和零散，一般的遥感调查难以识别，因此，为摸清中国撂荒地规模和空间分布，亟需开展大范围多源遥感调查，尤其是开发适用于获取山区撂荒耕地信息的遥感调查技术，提高撂荒信息提取的准确度和时效性。而农户调查虽在解释耕地撂荒机理具有优势，但难以准确地获取总体撂荒情况以及反映空间分布差异。基于农户调查所得的撂荒率很大程度受到调查户数、空间抽样调查方法和调查技术影响，在反映全局情况存在不足。

因此，需将遥感解译与农户调查有机结合，增加耕地撂荒数据的可信度与真实度。

5耕地撂荒的对策

耕地撂荒研究的重点内容是评估耕地撂荒生态环境和社会经济效应，以及这些效应的区域差异，以使耕地撂荒应对政策设计因地而异、更有针对性，并不是要一味地维持边际耕地的种植状态或使其处于放任状态。政府基于国家粮食安全的战略视角，应引导农户土地资源的优化配置。由于中国人均耕地占有量少，坡耕地比重大，必须在“粮食安全与生态保护”之间建立适度平衡，切忌采取“一刀切”的措施。

土地流转率既反映土地市场完善程度，也在一定程度反映土地的价值，因此，土地流转率越高，撂荒程度越低。政府应积极推进土地流转，加快土地流转机制，提高农村土地租赁的市场化程度，提高耕地资源的配置效率，减少优质耕地的撂荒。同时应加大对农户的扶持力度，引导其合理有序流转闲置耕地资源。

增加农业补贴是当前减缓耕地撂荒的主要措施。中国在2004开始取消了农业税，并增加农业补贴以提高农民种粮积极性[13]，但由于农业补贴对象和标准并没有地域上的差别，无法有效减缓中国山区耕地撂荒趋势。还需提高粮食收购价格，加大种粮补贴力度，使农民种粮有利可图[14]。