教育资源怎样配置

教育资源怎样配置

《光明日报》2011年12月5日北京师范大学校长钟秉林

任何事物的发展都面临着发展方式的选择。发展方式直接影响甚至决定着发展的速度、质量、成本和效果。从辩证和历史的角度看，任何教育发展方式，都有其存在的合理性和必然性。随着客观形势的变化和发展，都可能会不适应新的发展需求而需要进行变革。

教育发展方式的内涵

当前我国教育领域的主要矛盾发生转化：一方面是社会公众和经济社会发展对于高质量教育需求迫切，另一方面是优质教育资源严重短缺。

教育发展方式，可以理解为实现教育发展目标的方法和途径。教育发展方式不仅仅是方法和技术层面的问题，还涉及教育属性、教育发展的主体客体、教育过程要素组合、教育发展目标设定、教育发展评价等诸多方面。从根本上讲，教育发展方式的选择，体现了对教育根本属性及功能的认识，体现了特定的教育价值取向。

教育发展要素主要指教育资源，包括人力资源、财力资源和物力资源。

人力资源中最重要的是教师，财力资源主要是经费，物力资源主要是实物化的办学条件。此外，还包括制度和管理因素等。

不同的教育发展方式，对教育资源的依赖程度有所不同，对教育资源配置和使用的要求也往往存在差异。

教育发展方式的差异，直接体现为教育发展要素的不同组合；教育发展方式的转变，必将体现为教育资源配置方式的转变，而教育资源配置方式反过来也会影响教育发展方式的实施。合适的教育发展方式，应当有利于教育资源的优化配置，有利于教育发展成本的控制，有利于教育资源使用效益的提高。转变教育发展方式，就是要按照科学发展的要求，通过调整教育发展过程要素的组合，改变不合理的教育资源配置方式，不断完善教育资源配置机制。

在我国教育改革和发展过程中，发展方式的选择是公共教育决策面临的重大课题。

经过新中国成立60多年、改革开放30多年，特别是进入新世纪以来不懈的努力，我国教育事业的发展取得了举世瞩目的成就。义务教育全面普及，学前教育、高中阶段教育和职业教育发展迅速，高等教育进入大众化阶段，教育供给总量不足的矛盾得到根本缓解。

随着经济社会的发展和教育改革的深化，当前我国教育领域的主要矛盾发生转化：一方面是社会公众和经济社会发展对于高质量教育需求迫切，另一方面是优质教育资源严重短缺。

主要矛盾的转化势必导致教育发展重心的调整，提高教育质量、促进教育公平、推进教育国际化已经成为今后一个时期教育发展的时代任务，我国教育正在从以规模扩张为主的外延发展，进入到以全面提高质量为核心的内涵发展的新阶段。显然，既往的教育发展方式和资源配置方式已不能适应我国经济发展方式转变和建设人力资源强国等重大战略的实施，不能适应教育发展重心调整的需要，必须根据新的发展目标，选择更加符合教育规律、更加适合国情的发展方式和资源配置方式。

既往教育资源配置方式的不足

在教育资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量的参与不足，中介机构在教育资源配置中的作用得不到有效发挥，学校、学生、家长缺乏话语权。

教育发展方式转变和资源配置机制调整，与教育发展进程是密切相关，甚至是并行的。调整和完善资源配置机制和方式，必须对既往资源配置机制和方式的特点进行剖析。

资源配置过度强调行政本位。

主要表现为：在教育资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量的参与不足，中介机构在教育资源配置中的作用得不到有效发挥，学校、学生、家长缺乏话语权，人民代表大会对教育预算的审核权和监督权没有全面落实。这种行政本位型的资源配置方式有利于政府责任的落实，但其弊端也十分显著，容易导致资源配置过程中行政权力膨胀，教育资源配置缺乏公开透明，得不到有效监督和制约，教育决策和政策制定的科学性和民主性欠缺，轻则影响公平、抑制社会参与教育改革发展的积极性，重则滋生权力寻租和腐败现象。

资源配置主要依靠计划手段。

主要表现为：计划指标是教育资源配置的基础，计划的编制、审批和划拨是政府对教育宏观调控的主要手段，争取计划指标是地方和学校获取教育资源的重要途径。计划作为教育资源配置的重要方式，具有诸多优越性，如教育发展目标的可预测性、教育发展过程的可控性等。但在社会主义市场经济条件下，教育需求和教育资源的形态日益多样化，如果过度倚重计划，市场在资源配置中的基础性作用难以发挥，将导致政府宏观调控手段单一、缺乏弹性，难以适应复杂多变的教育发展环境。同时，还可能带来教育体制机制僵化、缺乏活力等诸多问题。

资源配置过度偏重外延发展。

主要表现为：资源投入重点支持硬件建设和规模扩展。新中国教育是在一穷二白的基础上发展起来的，长期以来面临的主要矛盾是规模不足、条件保障不力，人民群众的教育需求得不到有效满足。因此，政府配

置教育资源时，往往偏重硬件建设，提高教育普及率，而在教师培养培训、课程建设、教学方法研究、学校管理等方面投入的资源则相对不足。在教育发展的初期阶段，偏重硬件和规模有其合理性。但随着基本办学条件明显改善，教育的主要矛盾发生了根本性变化，优质教育资源不足成为了主要矛盾。在全面提高质量成为教育发展核心任务的形势下，偏重外延发展的资源配置方式难以适应各级各类教育内涵发展的需求。

资源配置结果缺乏科学评价。

主要表现为：资源配置主体更多关心资源的投向和数量，对资源配置与教育公平、教育质量的内在联系关注不够，存在重过程、轻结果，重投入、轻产出的倾向。目前，不仅全国范围内尚未建立教育资源配置结果评价机制，省域内也很少对教育资源的使用效益进行全面评估，对决策和实施过失进行问责的机制亦不健全。评价机制的缺失，一方面导致决策部门难以及时有效地掌握资源配置的状况，相关政策的出台缺乏科学依据；另一方面导致教育资源配置信息匮乏，利益相关者无法深入了解资源配置结果，更无法对教育资源配置施加有效影响，民主监督、媒体监督也时常处于缺位或信息不对称状态。

公平与效率的矛盾突出。

公平和效率是教育资源配置追求的两大核心目标。教育具有准公共产品属性，特别是义务教育，本身就是纯公共产品，政府有责任本着公平原则提供惠及全民的公共教育服务。另一方面，教育资源具有稀缺性，教育资源配置必须考虑效率问题，尽可能最大限度地发挥教育资源的使用效益。从现实情况来看，在公平和效率这两个方面都面临诸多问题。比如，地区之间人均拥有教育资源的差距过大，农民工随迁子女、农村留守儿童等弱势群体平等受教育权还没有得到有效保障，教育资源浪费现象还较为普遍等。总体而言，公平与效率这两个目标如何协调兼顾还需要在理论和实践上进行深入探索。特别是，中央政府在强化公平目标的同时，如何调动地方政府和学校的积极性，尚待进一步研究。

事权财权不匹配问题凸显。

根据我国有关法律法规规定，教育事权主要在地方，地方政府承担了发展教育的重任。其中，发展高等教育的责任主要在省级政府，发展基础教育、职业教育的责任主要在市、县两级政府。除了高等教育之外，中央和省级政府主要通过转移支付的方式对地方教育发展提供财政支持。分税制改革以来，中央财政占全国财政收入的比例大幅增加，地方财政相对紧张。特别是在少数民族地区和贫困地区，几乎难以支撑教育事业发展的需求，只能依靠转移支付维持。而从资源配置的角度看，权力主要集中在中央和省级政府，导致教育事权与财权不匹配，产生了诸多负面影响。比如，地方政府和学校将过多精力用于争取上级转移支付，对教育结构优化和内涵发展重视不够；由于县乡财力差距巨大，在“以县为主”的管理格局下，区域之间义务教育发展不均衡日渐加剧；中央和省级教育转移支付大幅增加，拨款科学依据尚需加强；专项转移支付所占比重过高，易产生决策随意性较大等问题。

完善资源配置机制的原则

学生是教育活动的对象，学生学习效果是教育目的的直接体现，促进学生全面发展是办好社会主义教育事业的基本要求。

当前，我国教育资源配置中存在的诸多问题，已成为转变教育发展方式的主要障碍，必须站在经济社会发展的全局，紧密围绕未来一段时期教育改革发展的目标，尽快完善教育资源配置机制和方式。

围绕全面提高教育质量，完善促进内涵发展的资源配置机制。

当前，提高质量、促进内涵发展已成为各级各类教育共同面临的迫切任务，也是各级党委政府的职责所在。必须通过教育资源配置方式的转变，把教育工作的重心从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转移到以提高质量为核心的内涵式发展上来。今后，在加强硬件建设的同时，要将更多的资源投向教师、课程、教学和学校管理方面。要建立相应的奖励机制，在资源配置结果和教育教学质量之间建立正向联系，充分发挥资源配置的调控作用，引导和督促基层政府、教育行政部门和学校真正重视内涵发展，把主要精力放到提高办学质量和效益上来。

围绕不断优化教育结构，完善促进协调发展的资源配置机制。

教育的结构会影响甚至决定教育功能的发挥。评价教育结构是否合理，有两个视角。从内部来看，主要依据是各级各类教育规模是否大致匹配、发展速度是否协调；从外部来看，主要依据是教育的类型和学科专业是否与经济社会发展需求基本适应。进入本世纪以来，我国教育发展迅速，但不平衡、不协调的问题亦较突出，集中体现在两个方面：一是学前教育、普通高中教育、职业教育发展滞后，成为我国教育的“短板”；二是职业教育、高等教育的学科专业结构与经济社会发展存在脱节，人才结构性失业问题比较严峻。解决这些问题，必须以资源配置为枢纽，大力发展学前教育和中等职业教育、加快普及高中阶段教育、适度发展高等教育，促进各级各类教育协调发展；同时要引导学校及时调整学科和专业结构，切实增强教育的外部适应性，使其与经济社会发展相协调。

围绕以人为本的教育理念，完善促进学生全面发展的资源配置机制。

学生是教育活动的对象，学生学习效果是教育目的的直接体现，促进学生全面发展是办好社会主义教育事业的基本要求。教育的规模、硬件条件等，仅是教育发展的外在评价指标，核心指标是学生的全面发展。如果仅仅关注提高入学率和升学率、降低辍学率等外在目标，学生的全面发展往往得不到真正重视。完善教育资源配置机制，要以促进学生全面发展为着力点，在学生发展的薄弱环节加大资源投入力度，不仅教学生