深化事业单位改革的基本思路与步骤
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深化事业单位改革的基本思路与步骤
从公共行政发展的历史来看，政府存在的理由 和基础就是为人民提供公共服务。建设服务型 政府，实行政府再造是我国新时期政府改革战 略选择的核心，它既是20世纪80年代以来政府 再造运动的潮流所向，也是新时期政府解决人 们对公共服务及其产品的需求日益增多同政府 有限供给能力之间矛盾的必然选择。这就要求 我们实现从“管制行政”向“服务行政”、转 变，确立“廉洁、勤政、务实、高效”的政府 目标。因此“十一五规划纲要”将深化事业单 位的改革，健全公共服务体系作为我国政府现 阶段行政改革的“约束性指标”。
三、事业单位改革的基本模式
⒈维护公共利益和改善公共服务是事业单位管理体制改革的根本出发点。
公共性是绝大多数事业单位的本质特点，特别是科教文卫四大行业，直接体现着 全体国民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。
⒉扩大事业单位自主权与加强政府监管职能须并重。
政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位拥有自主权 和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。
一、中国事业单位的分类。
一是行政支持类事业单位。主要是依据国家法律法规的规 定，受政府委托承担具体行政行为或为政府行政行为提供 保障服务的单位，一般都没有经济收益。 二是纯公益类事业单位。主要是为社会提供公益产品，涉 及公众基本利益和政府基本职能，为社会公众提供普遍服 务的单位。如基础科学研究、义务教育、公共图书馆、环 境保护等。纯公益类事业单位一般不具备有偿经营、自我 发展的能力。 三是准公益类事业单位。主要是指为社会个体和特殊群体 提供特殊产品和服务的单位。这些单位所提供的产品和服 务的基本特点是个人受益大于公共受益，个人消费具有竞 争性，如非义务教育、非营利医疗卫生等。
政府职能转变与事业单位改革
我国事业单位的改革是与中国的行政改革的核心—政府职能转 变联系在一起的。 20世纪50年代中期，中国建立了中央政府集权计划经济体制下 庞大的事业单位，与政府一道集中社会几乎一切的资源，统一 组织社会生产，统一提供社会公共服务及其公共产品，统一进 行要素、产品的配置与国民收入分配。在这一集权的计划体制 下，政府同时担当社会分工中私人部门、公共部门与第三部门3 个角色与功能，“政企合一”，“政事合一”。 随着经济社会的发展，政府越来越显得力不从心，由此引发了 政府职能的两次转变，相应地也就导致了我国公共服务体系与 之相伴随地发生了变化。第一次职能改变主要围绕着“政企分 离”，把企业从政府管理企业的体制束缚下解放出来，即传统 意义上的政府提供公共物品，企业提供私人物品二元供给模式， 从而解决来中国社会当时面临的严重短缺问题。第二次职能转 变则主要是“政事分离”，即把事业单位从政府行政体制内剥 离出来，改变政府对事业单位“办、管、养”于一身的公共服 务及产品提供方式，让事业单位从政府的行政附属机构成为自 负盈亏、善于经营、具有社会责任并具有服务竞争力的公共服 务组织 。目前，我国深化事业单位改革的提出，正是政府职能 实现第二次转变的要求，所以，中国事业单位改革是中国行政 改革的有机组成部分。
四、事业单位改革的基本步骤
ຫໍສະໝຸດ Baidu
1．设计总体改革方察。我国过去十几年对事业单位的改革之所以成效有 限，除了改革时机和外部环境因素的制约外，一个很重要的原因就是缺乏 总体改革方案．改革是零星进行的，缺乏系统性、连贯性和协调性。 2．制定相应的法律制度，出台配套措施，为改革创造良好的法制环境和 实施条件。 3．审查机构职能，对事业单位进行分类。也就是要对现有的事业单位履 行的职能进行审查，并在此基础上按照一定的标准将它们分类。 4．重新界定和规范事业单位与政府的关系。在对一个事业单位进行归类 后，就可根据其所属类别，按照已经出台的分类管理办法，重新界定其与 政府的关系。重新界定和规范事业单位与政府的关系是事业单位改革最具 实质性的一步。 5．资产清算与处置。 6．人员调配与安置。人员调配与安置是事业单位改革中最让人关注的问 题。
二、事业单位改革面临的问题
一是由于政事关系的复杂性和多样性．难以提出一个整体解决方案。而分类分步推进改革又 带来利益失衡的阻力。 二是由于政府职能转变的进程缓慢．政事分开难以有实质进展。 三是由于事业单位组织形态复杂，公共性差异很大，在向市场化推进过程中，极易产生两方 面的副作用。 四是改革的外部条件不足。如社会保障体系尚未健全，市场秩序不规范，政府监管行为随意 性大、法制化程度低，干部任用仍然行政级别化等。 五是事业单位的管理体制和运行机制仍带有明显的计划经济的弊端。我国的事业单位90％ 以上都是由政府机关主办的，隶属于政府机关。在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府 机关，行政化倾向严重，没有从根本上突破计划经济和公有制管理的基础特征。 六是布局结构不合理，资源浪费严重。目前承担社会事业的机构和单位，不仅分属于不 同层级的政府，而且分属于不同政府部门。使得许多资源分散，不能有效地发挥规模效益， 导致人才、资金、设备等的巨大浪费。 七是现有的社会事业与社会需求之间仍存在着差距。事业单位会随着经济的发展而不断增多。 尽管目前我国事业单位占了财政供养人员的大头，但并不意味着必须大力削减事业单位。随 着经济和社会各项事业的发展，会出现许多新的领域需要政府和社会予以调节。 八是事业单位的社会化程度不高。我国事业单位大都是由国家、集体统一投资和举办，政府 直接管理，全民和集体所有制的事业单位占90％以上，其他社会力量兴办的事业单位不足 10％，事业单位发展的社会化水平较低。
中国的事业单位类同于“第三部门”
中国的事业单位是指：依法成立的．不以营利 为目的的从事教育、科研、卫生、文化、体育 和社会福利等公益事业的服务组织。由于历史 的原因，中国的事业单位一般都是由政府管理， 并按政府的组织结构所建立起来的单位。 在市埸经济条件下，这类组织亦被称为“第三 部门”，因为中国的事业单位大多与“第三部 门”具有共同的本质：公共性；市场交易性； 非营利性。
深化事业单位改革，健全公共服务体系的对策
1.深化事业单位改革的终极目标应该是强化公共服务。过去事业单位改 革的通行做法是“撤并”和“转制”，以及削减财政预算拨款，将事业 单位“推向市场”，这种做法只是涉及到事业单位体系的外围内容，而 非主体。改革必须触及提供公共服务的事业领域这一主体部分，因此， 改革的重点是如何构建一套能够有效地向社会大众提供公共服务的机构 体系和机制。 2.大力培育和发展第三部门。我们必须大力培育和发展第三部门，尽快 给其合适的法律地位，是其享受国民待遇，增强其提供服务的规范性， 与此同时加强政府和社会的监管，克服其自身发展过程中可能出现的 “失灵”。但是，我们必须认识到，我国的改革方向不可能取消所有的 事业单位，非营利组织自身在财力方面有很大的缺口，因此其自身的定 位应该是协助政府办好，而不是取代政府独自举办公共事业。 3.明确政府在公共服务社会化中的责任。政府的角色和职能由原来的集 生产者与提供者于一身的角色转变为提供者和监管者的角色，要从以下 四个方面履行其政府责任：力避产生新的垄断；避免因寻租而产生的腐 败现象；制定合理的价格机制；及时提供公共信息。 4.制定并完善相应的配套措施。首先，要完善决策机制；其次，建立健 全责任机制和惩罚机制；还要建立一体化的社会保障制度，以解除政府 改革过程中相关人员的后顾之忧，推动改革的顺利进行。
五、深圳事业单位改革的试水
深圳市属518家事业单位将被甄别分类，或回归政府、 或转为企业，或转换机制，或坚决撤销。具体来说， 事业单位分为三类归口管理。分为监督管理类、经营 服务类和公益类三大类，经营服务类事业单位又细分 为经营开发类和中介服务类，公益类事业单位又细分 为纯公益类和准公益类。全市518家市属事业单位纳 入行政管理序列的共28家，涉及编制625名；转为企 业的共124家，涉及编制7253名；撤销的共27家， 涉及编制338名；保留的共338家。 如此改革的原因：目前深圳的事业单位存在着功能定 位不清晰、责任边界不明确、政事不分、管办不分、 事企不分、管养不分等诸多问题，不但它们提供的公 共服务不能满足社会的要求，而且存在公共服务供给 不足、资源配置不合理及管理体制和约束机制不健全 等问题。 改革总的原则便是“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”， 对不同类型的事业单位分类对号入座后，采取纳入行 政管理序列、转企、撤销、保留(整合)等办法推进改 革。
讨论题
1、试分析事业单位改革中的政府责任。 2、试分析政府职能转变与事业单位改革的关系。 3、试论文化单位的改革。 4、试论教育事业单位的改革。 5、试论医疗卫生事业单位的改革。 6、运用案例设计监督管理类、经营服务类、公益类事 业单位的管理体制与运行机制。
要求：要有文献综述；要有资料索引；不少于5000字。
五、深圳事业单位改革的试水
事业单位改革将分两步走：分类改革，归口管理只是第一步。下 一步将在分类改革的基础上，进一步深化各自领域的改革，回归 政府的事业单位，按行政序列和公务员管理办法严格管理；转企 业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，按照国有企业的监 管要求，加强管理；保留下来的事业单位，要进行管理体制和运 行机制的改革，有些要进行必要的整合。在集中力量完成分类改 革之后，事业单位改革的工作重点将及时转移到事业单位管理体 制和运行机制的创新上来，最终形成公益目标明确、投入机制完 善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和 运行机制。 深圳市长许宗衡认为，这场综合改革是深圳市委、市政府按照党 的十六大和十六届五中全会精神，结合深圳实际，审时度势做出 的改革决策，它既是公共服务供给体制机制的创新，又是转变政 府职能，政府管理社会事业的体制机制创新；既涉及到一些经营 服务类的事业单位归集企业组织的位置，又涉及到一些事业单位 微观组织管理的变革，因此这是一场“牵一发而动全身”的改革， 是行政管理体制改革的必然要求。
事业单位改革的总体思想
总体改革思路是：一方面将事业单位承担的行政管理 职能转归行政机关，将部分从事行政决策和管理的事 业单位划入行政机关；另一方面将那些从事生产经营 活动，具备市场化条件的营利性事业单位改为企业。 其余的事业单位，可以按上述分类原则，划归于行政 支持类事业单位、纯公益类和准公益类事业单位的类 别中，实施不同的机构编制、经费、人事和社会保障 管理办法。
⒊改善事业单位治理结构，推行绩效管理和绩效评估。
国有事业单位不是公共产品和公共服务的唯一提供者，政事分开同样有产权制度 改革的问题，应有条件地逐步改革事业单位的所有制结构，实现投资主体的多元 化。同时要建立科学合理的事业法人治理结构，实行董事会或监事会的领导体制； 改变现行的政府委任制和常任制的领导人选拔方式，实行面向社会公开选拔招聘 领导人的用人办法。在公共性比较强的事业单位要普遍推行绩效合同管理和绩效 评估制度。
从公共行政发展的历史来看，政府存在的理由 和基础就是为人民提供公共服务。建设服务型 政府，实行政府再造是我国新时期政府改革战 略选择的核心，它既是20世纪80年代以来政府 再造运动的潮流所向，也是新时期政府解决人 们对公共服务及其产品的需求日益增多同政府 有限供给能力之间矛盾的必然选择。这就要求 我们实现从“管制行政”向“服务行政”、转 变，确立“廉洁、勤政、务实、高效”的政府 目标。因此“十一五规划纲要”将深化事业单 位的改革，健全公共服务体系作为我国政府现 阶段行政改革的“约束性指标”。
三、事业单位改革的基本模式
⒈维护公共利益和改善公共服务是事业单位管理体制改革的根本出发点。
公共性是绝大多数事业单位的本质特点，特别是科教文卫四大行业，直接体现着 全体国民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。
⒉扩大事业单位自主权与加强政府监管职能须并重。
政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位拥有自主权 和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。
一、中国事业单位的分类。
一是行政支持类事业单位。主要是依据国家法律法规的规 定，受政府委托承担具体行政行为或为政府行政行为提供 保障服务的单位，一般都没有经济收益。 二是纯公益类事业单位。主要是为社会提供公益产品，涉 及公众基本利益和政府基本职能，为社会公众提供普遍服 务的单位。如基础科学研究、义务教育、公共图书馆、环 境保护等。纯公益类事业单位一般不具备有偿经营、自我 发展的能力。 三是准公益类事业单位。主要是指为社会个体和特殊群体 提供特殊产品和服务的单位。这些单位所提供的产品和服 务的基本特点是个人受益大于公共受益，个人消费具有竞 争性，如非义务教育、非营利医疗卫生等。
政府职能转变与事业单位改革
我国事业单位的改革是与中国的行政改革的核心—政府职能转 变联系在一起的。 20世纪50年代中期，中国建立了中央政府集权计划经济体制下 庞大的事业单位，与政府一道集中社会几乎一切的资源，统一 组织社会生产，统一提供社会公共服务及其公共产品，统一进 行要素、产品的配置与国民收入分配。在这一集权的计划体制 下，政府同时担当社会分工中私人部门、公共部门与第三部门3 个角色与功能，“政企合一”，“政事合一”。 随着经济社会的发展，政府越来越显得力不从心，由此引发了 政府职能的两次转变，相应地也就导致了我国公共服务体系与 之相伴随地发生了变化。第一次职能改变主要围绕着“政企分 离”，把企业从政府管理企业的体制束缚下解放出来，即传统 意义上的政府提供公共物品，企业提供私人物品二元供给模式， 从而解决来中国社会当时面临的严重短缺问题。第二次职能转 变则主要是“政事分离”，即把事业单位从政府行政体制内剥 离出来，改变政府对事业单位“办、管、养”于一身的公共服 务及产品提供方式，让事业单位从政府的行政附属机构成为自 负盈亏、善于经营、具有社会责任并具有服务竞争力的公共服 务组织 。目前，我国深化事业单位改革的提出，正是政府职能 实现第二次转变的要求，所以，中国事业单位改革是中国行政 改革的有机组成部分。
四、事业单位改革的基本步骤
ຫໍສະໝຸດ Baidu
1．设计总体改革方察。我国过去十几年对事业单位的改革之所以成效有 限，除了改革时机和外部环境因素的制约外，一个很重要的原因就是缺乏 总体改革方案．改革是零星进行的，缺乏系统性、连贯性和协调性。 2．制定相应的法律制度，出台配套措施，为改革创造良好的法制环境和 实施条件。 3．审查机构职能，对事业单位进行分类。也就是要对现有的事业单位履 行的职能进行审查，并在此基础上按照一定的标准将它们分类。 4．重新界定和规范事业单位与政府的关系。在对一个事业单位进行归类 后，就可根据其所属类别，按照已经出台的分类管理办法，重新界定其与 政府的关系。重新界定和规范事业单位与政府的关系是事业单位改革最具 实质性的一步。 5．资产清算与处置。 6．人员调配与安置。人员调配与安置是事业单位改革中最让人关注的问 题。
二、事业单位改革面临的问题
一是由于政事关系的复杂性和多样性．难以提出一个整体解决方案。而分类分步推进改革又 带来利益失衡的阻力。 二是由于政府职能转变的进程缓慢．政事分开难以有实质进展。 三是由于事业单位组织形态复杂，公共性差异很大，在向市场化推进过程中，极易产生两方 面的副作用。 四是改革的外部条件不足。如社会保障体系尚未健全，市场秩序不规范，政府监管行为随意 性大、法制化程度低，干部任用仍然行政级别化等。 五是事业单位的管理体制和运行机制仍带有明显的计划经济的弊端。我国的事业单位90％ 以上都是由政府机关主办的，隶属于政府机关。在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府 机关，行政化倾向严重，没有从根本上突破计划经济和公有制管理的基础特征。 六是布局结构不合理，资源浪费严重。目前承担社会事业的机构和单位，不仅分属于不 同层级的政府，而且分属于不同政府部门。使得许多资源分散，不能有效地发挥规模效益， 导致人才、资金、设备等的巨大浪费。 七是现有的社会事业与社会需求之间仍存在着差距。事业单位会随着经济的发展而不断增多。 尽管目前我国事业单位占了财政供养人员的大头，但并不意味着必须大力削减事业单位。随 着经济和社会各项事业的发展，会出现许多新的领域需要政府和社会予以调节。 八是事业单位的社会化程度不高。我国事业单位大都是由国家、集体统一投资和举办，政府 直接管理，全民和集体所有制的事业单位占90％以上，其他社会力量兴办的事业单位不足 10％，事业单位发展的社会化水平较低。
中国的事业单位类同于“第三部门”
中国的事业单位是指：依法成立的．不以营利 为目的的从事教育、科研、卫生、文化、体育 和社会福利等公益事业的服务组织。由于历史 的原因，中国的事业单位一般都是由政府管理， 并按政府的组织结构所建立起来的单位。 在市埸经济条件下，这类组织亦被称为“第三 部门”，因为中国的事业单位大多与“第三部 门”具有共同的本质：公共性；市场交易性； 非营利性。
深化事业单位改革，健全公共服务体系的对策
1.深化事业单位改革的终极目标应该是强化公共服务。过去事业单位改 革的通行做法是“撤并”和“转制”，以及削减财政预算拨款，将事业 单位“推向市场”，这种做法只是涉及到事业单位体系的外围内容，而 非主体。改革必须触及提供公共服务的事业领域这一主体部分，因此， 改革的重点是如何构建一套能够有效地向社会大众提供公共服务的机构 体系和机制。 2.大力培育和发展第三部门。我们必须大力培育和发展第三部门，尽快 给其合适的法律地位，是其享受国民待遇，增强其提供服务的规范性， 与此同时加强政府和社会的监管，克服其自身发展过程中可能出现的 “失灵”。但是，我们必须认识到，我国的改革方向不可能取消所有的 事业单位，非营利组织自身在财力方面有很大的缺口，因此其自身的定 位应该是协助政府办好，而不是取代政府独自举办公共事业。 3.明确政府在公共服务社会化中的责任。政府的角色和职能由原来的集 生产者与提供者于一身的角色转变为提供者和监管者的角色，要从以下 四个方面履行其政府责任：力避产生新的垄断；避免因寻租而产生的腐 败现象；制定合理的价格机制；及时提供公共信息。 4.制定并完善相应的配套措施。首先，要完善决策机制；其次，建立健 全责任机制和惩罚机制；还要建立一体化的社会保障制度，以解除政府 改革过程中相关人员的后顾之忧，推动改革的顺利进行。
五、深圳事业单位改革的试水
深圳市属518家事业单位将被甄别分类，或回归政府、 或转为企业，或转换机制，或坚决撤销。具体来说， 事业单位分为三类归口管理。分为监督管理类、经营 服务类和公益类三大类，经营服务类事业单位又细分 为经营开发类和中介服务类，公益类事业单位又细分 为纯公益类和准公益类。全市518家市属事业单位纳 入行政管理序列的共28家，涉及编制625名；转为企 业的共124家，涉及编制7253名；撤销的共27家， 涉及编制338名；保留的共338家。 如此改革的原因：目前深圳的事业单位存在着功能定 位不清晰、责任边界不明确、政事不分、管办不分、 事企不分、管养不分等诸多问题，不但它们提供的公 共服务不能满足社会的要求，而且存在公共服务供给 不足、资源配置不合理及管理体制和约束机制不健全 等问题。 改革总的原则便是“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”， 对不同类型的事业单位分类对号入座后，采取纳入行 政管理序列、转企、撤销、保留(整合)等办法推进改 革。
讨论题
1、试分析事业单位改革中的政府责任。 2、试分析政府职能转变与事业单位改革的关系。 3、试论文化单位的改革。 4、试论教育事业单位的改革。 5、试论医疗卫生事业单位的改革。 6、运用案例设计监督管理类、经营服务类、公益类事 业单位的管理体制与运行机制。
要求：要有文献综述；要有资料索引；不少于5000字。
五、深圳事业单位改革的试水
事业单位改革将分两步走：分类改革，归口管理只是第一步。下 一步将在分类改革的基础上，进一步深化各自领域的改革，回归 政府的事业单位，按行政序列和公务员管理办法严格管理；转企 业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，按照国有企业的监 管要求，加强管理；保留下来的事业单位，要进行管理体制和运 行机制的改革，有些要进行必要的整合。在集中力量完成分类改 革之后，事业单位改革的工作重点将及时转移到事业单位管理体 制和运行机制的创新上来，最终形成公益目标明确、投入机制完 善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和 运行机制。 深圳市长许宗衡认为，这场综合改革是深圳市委、市政府按照党 的十六大和十六届五中全会精神，结合深圳实际，审时度势做出 的改革决策，它既是公共服务供给体制机制的创新，又是转变政 府职能，政府管理社会事业的体制机制创新；既涉及到一些经营 服务类的事业单位归集企业组织的位置，又涉及到一些事业单位 微观组织管理的变革，因此这是一场“牵一发而动全身”的改革， 是行政管理体制改革的必然要求。
事业单位改革的总体思想
总体改革思路是：一方面将事业单位承担的行政管理 职能转归行政机关，将部分从事行政决策和管理的事 业单位划入行政机关；另一方面将那些从事生产经营 活动，具备市场化条件的营利性事业单位改为企业。 其余的事业单位，可以按上述分类原则，划归于行政 支持类事业单位、纯公益类和准公益类事业单位的类 别中，实施不同的机构编制、经费、人事和社会保障 管理办法。
⒊改善事业单位治理结构，推行绩效管理和绩效评估。
国有事业单位不是公共产品和公共服务的唯一提供者，政事分开同样有产权制度 改革的问题，应有条件地逐步改革事业单位的所有制结构，实现投资主体的多元 化。同时要建立科学合理的事业法人治理结构，实行董事会或监事会的领导体制； 改变现行的政府委任制和常任制的领导人选拔方式，实行面向社会公开选拔招聘 领导人的用人办法。在公共性比较强的事业单位要普遍推行绩效合同管理和绩效 评估制度。