基于GIS的土地利用规划公众参与研究_丁偕

第29卷第3期2006年5月

现 代 测 绘

Mo dern Sur vey ing and M apping

Vol.29,No.3

M ay.2006基于GIS的土地利用规划公众参与研究*

丁 偕,李满春

(南京大学城市与资源学系,江苏南京210093)

摘 要 在介绍公众参与在土地利用规划中的地位、作用、方式的基础上,提出将GIS应用于土地利用规划公众参与,提出了GI S辅助土地利用规划公众参与的主要功能,对照国内外GIS应用探讨了GI S辅助土地利用规划公众参与的模式,结合土地利用规划各阶段公众参与的特点提出的GIS辅助土地利用规划公众参与的框架。

关键词 G IS 土地利用规划 公众参与

中图分类号:P208 文献标识码:A 文章编号:1672-4097(2006)03-0007-04

1 引 言

公众参与是土地利用规划必不可少的重要环节,其体现不仅在规划公告,而且在规划过程,包括调查研究、评议规划方案、参与决策、监督规划实施等,贯穿土地利用规划的整个过程。随着土地利用规划的不断发展和公众参与意识的不断加强,在土地利用规划中如何最大程度地促进公众参与已成为规划界关注的焦点问题之一。当前国内有关土地利用规划公众参与的研究大多集中在理念、政策和制度方面,而在同样薄弱的公众参与的技术实现手段方面研究相对较少[1]。地理信息系统(GIS)作为强大的空间信息的采集、管理、处理、分析、建模、显示工具,在土地利用规划中有着较为广泛的应用,而将到GIS应用到公众参与中不但是其应用的领域的进一步拓展,更重要的是为土地利用规划公众参与提供了有效、可靠、实用的技术手段。

2 土地利用规划和公众参与

2 1 土地利用规划中的公众参与

公众参与反映的是一种基层群众被赋权的过程,是发展主体对发展项目的评价、计划和监测的积极、全面介入。公众参与是当地普通民众和专家一起对当地的社会、经济、文化自然资源进行分析评价,对所面临的问题和机遇进行分析,从而做出计划、制定实施方案、对计划和实施做出监测评价,最终使当地民众从项目中得到收益。有效的公众参与,使得社会评价更加全面、完整和更具有针对性,并使得所提出的社会评价行动建议更易于被当地民众所接受,为项目的成功创造良好的条件[2]。

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排。其影响是多方面、多角度的,涉及到的利益群体也是广泛的,土地利用规划公众参与的目的是要保证社会发展的公正、公平,保证规划影响范围内群体的利益,对公众赋以权力,如发言权和决策权等,从而有效而快速进行动员,充分调动公众的潜力,激发积极主动的意识,群策群力参与规划的全过程。因此,公众参与对一个成功的土地利用规划是极其重要的。作为土地利用规划中的一项重要内容,公众参与使得土地利用规划的编制和实施更具有合理性、实用性和可操作性。当前土地利用规划编制、实施和管理体系中,公众参与的被重视程度在日益增强。

2 2 土地利用规划公众参与方式

如果规划最终的成功是依赖于公众的支持,那么好的公众参与方式就是为这种支持搭建了良好的平台。土地利用规划中,现有的公众参与方式主要有:

2.2.1 问卷调查 这是现在运用的比较多的方式,通过问题列表,可以较为全面地获取公众对规划的一些反馈信息,但这种方式存在调查内容固定不灵活、调查范围有限等问题。

2.2.2 座谈会 通过座谈会能够使公众、专家、决策者的交流和沟通更进一步,公众的意见也以最直接的方式体现在规划过程中。但参与座谈会的代表毕竟是少数,其难以反映公众整体对规划的理解和看法。

2.2.3 听证会 向公众代表展示阶段性成果,吸收公众代表的意见。参与面较窄,对规划制定和执行的影响有限,往往将公众作为对立面来

*国家自然科学基金项目(40371091)、教育部高校青年教师奖项目、国土资源部试点项目资助。

对待。

2.2.4 规划展 主要是将规划成果以图片、文本、视频等宣传方式展示给公众,有利于公众了解规划,但主要是公众被动地接受规划的成果。

2.2.5 媒体宣传 通过电视、广播、报纸、网络等媒体向公众宣传规划,便于公众了解规划,但也是公众单向地接受信息。

3 GIS辅助土地利用规划公众参与

3 1 GIS应用于公众参与的主要功能

公众参与的本质是通过一定的方式和程序让更多的公众参加到那些与他们息息相关的政策与规范的决策制订与过程中去。然而,让大多数没有经过训练或只受过有限正规教育的普通民众去理解专业性较强的土地利用规划是比较困难的。因此必须要用一种有效的交流方法和工具来辅助土地利用规划公众参与,在专家、公众和决策者之间架起沟通的桥梁[3]。GIS在空间信息的采集、分析、处理和显示方面的强大功能,使其在规划专家、公众、决策者之间的信息交流中发挥了重要作用,成为土地利用规划公众参与的重要辅助手段。

GIS应用于土地利用规划公众参与的主要功能有:

3.1.1 数据收集 公众参与能够提供规划所需的数据,贡献包括当地知识的有利于解决问题的信息。在接受、组织和反映参与过程中用户提供的输入(空间的或非空间的)方面,GIS具有巨大的优势。GIS能很好地将这些数据收集起来,建立起数据库,进行管理,融合地方知识和专家知识,辅助决策。如收集参与者在电子地图上标注的对某一地区土地开发难易程度的信息,为规划人员在制定土地开发方案时提供参考。

3.1.2 信息可视化 GIS有能力将复杂的空间信息翻译成简单的每个人都能理解的可视化、非技术性的语言。可视化是GIS辅助公众参与效果最为显著的手段,通过地图、DEM、虚拟现实等方式,将有关土地利用的信息以二维或三维的方式展示在公众面前,从各种场景、角度向公众展示相关信息。并支持参与者的各种可视化操作,包括查询、统计、分析,同时收集参与者的反馈信息。例如,展示现状土地利用场景和规划目标的土地利用场景,公众从对比中很容易体会到自身利益所受到的影响,从而提出相应的批评、设想和建议。这种方式使得规划更加容易被理解,公众参与的意愿也大大提高。

3.1.3 多媒体展示 多媒体GIS将文字、图形、图像、声音、色彩、动画等技术融为一体,以形象化的、可触摸(触屏)的甚至声控对话的人机界面操纵信息处理,以最直观的方式表达和感知信息。多媒体GIS使公众对土地利用规划理解更加形象化,参与规划的兴趣更强,参与规划的形式更加多样化。

3.1.4 空间分析 GIS为普通公众提供了强大的空间分析工具和通向海量复杂空间数据的途径。土地利用规划中涉及到大量复杂的空间信息,GIS 将这些往往只有专家才有能力进行分析的信息,以简单、形象的方式组织和表现出来,使得普通公众仅依靠一些浅显易懂的操作就能完成对复杂空间信息的操作,使其参与到规划决策中来成为可能。空间分析的操作要求公众对GIS有一定的了解。

3.1.5 WebGIS 普通公众可以通过网络浏览到WebGIS站点中的相关信息资源。WebGIS通过与可视化、空间分析技术结合,可以利用空间数据生成专题图,进行空间分析,公众对规划的反馈信息也可以通过网络在规划过程中得到反映。WebGIS还能为其他GIS技术辅助公众参与提供应用平台。

3 2 GIS辅助土地利用规划公众参与模式

当前,国际上应用GIS促进规划公众参与主要有两种模式:技术支持模式和社区融合模式。

技术支持模式是由第三方(大学或企业实体)提供数据、软件和分析,以及技术支持,公众自由提出问题和想法,公众不必学习任何有关GIS知识,但参与者没有机会自己操作GIS来发现问题和提出解决办法,对外部的专家依赖较大。在这种 自上而下 的模式中,公众是被动的且依赖性较强,不过由于它给社区节约一笔开支,并且解决了技术上的所有问题,当前这种模式促进公众参与的较为可靠办法。这一模式被视作一种自上而下的模式[4]。

社区融合模式里,公众通过第三方获取硬件、软件和数据,专家帮助公众建构GIS的发展能力,第三方的角色是建立基础设施,公众帮助第三方确认并收集他们所需的数据。该模式好的方面在于:公众获得了亲自操作GIS的机会 检查数据、运行查询、进行数据分析、制作他们所需的地图等等。这种自下而上的模式有助于民主决策的制定。该模式的缺陷在于:公众必须与第三方合作建立GIS 基础数据库,且面临着在没有外部帮助的情况下独自维护数据库及教会别人如何使用的挑战。随着GIS技术的不断发展,参与人员又要接受更新的培

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