美国公务员制度的发展及其启示

美国公务员制度的发展及其启示

课题组成员：郁小明 谈蔚青 张建新 陈健

美国的公务员制度从产生至今，已有100多年的历史。在长期的发展过程中，既受到英国公务员制度的影响，同时，也在不同时期得到本国改革力量的推动，并随着美国公共管理体制的不断发展而逐步完善起来。把握当今公共管理领域的变化趋势，了解美国公务员制度变革及其发展，对于发展与完善我们的公务员制度具有一定的启示。

一、美国公务员管理的基本情况

美国实行严格的三权分立的政治制度，从而形成三个不同的体系。政府公务员的范围仅指在美国各级行政机构中执行公务的人员，他们由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行管理。美国国会、州议会的雇员以及各级法院的法官，执行其他法律规定而不适用公务员法。美国又是一个联邦制国家，联邦之下设州、州下设郡（相当于我国的县）、市。各州有较强的独立性，有独立的立法权、行政权和司法权，例如，在威斯康星州，人事管理局主要执行本州的公务员管理的法律条例及规定。美国公务员的组成也与我国不同，凡是在政府领取工资的都属公务员，包括工勤人员。在美国，“政府雇员”一词被广泛应用，其含义是指包括政府机构、公立学校和医院、邮政部门等在内的公共部门的人员。2002年，美国联邦及各级政府有政府雇员2103.9万人(包括学区636.7万)。在近20年间，美国政府雇员人数总体上趋向于逐步增长,尤其是州和地方政府雇员总数的持续增长更为明显,2002

年已

占总数的87.2%,而且越是基层,人员数量越多。这种倒金字塔形的分布结构,与美国的分权体制相关,州政府与作为中央层级的联邦政府之间是一种分权治理的关系,州以下的地方政府从属于州政府,而不是从属于联邦政府。我们在威斯康星州政府看到的情况确实如此，州政府负责对下一级政府的指导。政府人员的规模，以威斯康星州为例，州级政府的公务员约47000人，主要分布在52个职能部门中,郡的差别较大,大的郡政府公务员约在8000人左右，小的郡约在2000人左右。

美国公务员，按职务性质可分为两类，第一类是“政治任命官员”即政务官，第二类是“职业公务员”，即事务官。在威斯康星州，政务官是州长根据政治上的需要直接任命的，无须经过考试，主要是州一些重要部门的主管,其中一部分人的任命须经州议会的批准。事务管是经过参加公开的竞争性考试而录用的公务员，他们一经录用，就受到公务员制度的保护，任期不受政府更迭的影响，如本人无重大过失，可一直任职到退休。

美国联邦政府公务员的管理机构主要有人事管理局、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局三部门。但在州一级,如威斯康星州,人事管理局是主要机构，负责人事工作的日常管理和指导、定期修订人事管理规定、受理公务员工会与行政部门之间的争端、监督政府各部门公务员管理中的公开、公平、公正情况等。

二、美国公务员制度的建立、发展和改革

美国建国之后，长期实行政党“分赃制”，当时政府职位很少，都是政治任命，即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性，造成行政上

的低效率；另一方面，官员的腐败也难以防范。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会，建立了考试制度，排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预，确立了功绩制原则，从而奠定了美国公务员制度的基础。

此后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了政府人事工作遵循的九条功绩原则，对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序作出重大改革，承认公务员可以组织起来、进行集体谈判和通过工会参与决定涉及他们的权利。

从1993年到2000年，美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动，其中包括被称为重塑人力资源管理的公务员制度改革。这次改革，是美国联邦政府公务员制度自1883年建立以来持续时间最长的重大公共人事改革。改革的主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面，改革的目标主要有四条：一是由过程或程序导向转变为结果导向。政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率。二是由集中管理转变为授权管理。给予各部门管理者必要的人事决定权，使偏平化组织有更多的自主管理的职权。与此同时，人事管理机构及人事官员成为管理团队的一部分，发挥指导、咨询、支持性作用。三是由刚性规则管理转变为弹性管理。在简化规则的基础上，联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹

性或灵活性。四是由服从性管理转变为激励性管理。通过综合运用各种激励杠杆，而不是依靠强制服从的控制工具，使被管理者实现工作目标。

进入21世纪后，美国联邦政府推行管理议题改革，努力通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。

美国公务员制度经过100多年的不断改革探索，确定了一系列基本原则，主要包括：公开竞争、平等对待、确保高效、加强培训、政治中立等内容。

三、美国公务员制度的主要特点

1、公务员制度形成的历史长，法规体系比较完善。美国是资本主义民主政治比较完善的国家，也是资本主义国家公务员制度比较完善的一个国家。美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层次构成。在威斯康星州，公务员管理主要执行州议会通过的法律、州长签署的条例以及人事部门制订的具体规定。值得一提的是，州人事部门的规定非常详细、非常全面，涉及到方方面面，而且每年都要修改，这个规定也是规范人事行为、处理人事申诉的主要依据。

2、美国公务员制度体系贯彻以能力和业绩取向为本的功绩制原则。功绩制要求将官职向社会开放并建立以法律为形式的公务员管理规范，它还放开了公务员发展道路，引入优胜劣汰机制。在威斯康星州，公务员的招聘、录用、考评、奖惩等都要公开，公众了解、参与程度非常高。

3、美国公务员制度规定政务官和事务官分途而治。两者产生方式分别为竞选和考试，任期制与常任制；而政务官与执政党共进退，事务官则采取功绩制不受党派影响，具有独立性。以威斯康星州为例，公务