反洗钱可疑交易行为报告制度有效吗

反洗钱：可疑交易行为报告制度有效吗？

高增安

（西南交通大学经济管理学院，成都 610031）

摘要：反洗钱可疑交易行为报告制度的实施存在监管当局与被监管者的目标冲突、金融机构认识不一、报告的边际信息价值随报告数量增加而递减、制度安排缺乏成本效益性等问题。其主要原因是制度假定忽略了金融机构与监管当局的合作矛盾，掩饰了看似合法的非法交易的存在，高估了金融机构对客户行为的控制能力和监管与披露对洗钱活动的抑制作用。要建立健全激励与约束机制，确保金融机构与当局进行实质性合作。

关键词：反洗钱；可疑交易行为；报告制度；金融机构；自卫性报告

作者简介：高增安，西南交通大学经济管理学院副教授，研究方向：国际金融与管理。

中图分类号：DF438 文献标识码：A

Anti-Money Laundering Suspicious Activity Report Regime: A Review

Abstract: The anti-money laundering (AML) suspicious activity report (SAR) regime is found defective in the objective conflict between the authorities and the regulated parties, different attitudes held by financial institutions (FIs), diminishing marginal value of reports due to defensive filings, and regulations lack of cost effectiveness. These problems are caused by its endogenous assumptions that neglect the collaborative conflict between the authorities and FIs, disguise the existence of illegal transactions looking legitimate apparently, and overestimate FIs’control over their clients and the prevention of regulation and disclosure on money laundering activities. FIs’material collaboration with the authorities must be guaranteed through motivation-constraint systems.

Key words: anti-money laundering (AML); suspicious transactional activity; reporting regime; financial institution (FI); defensive filing

2007年将是中国反洗钱历史上一个重要的里程碑：《中华人民共和国反洗钱法》和《金融机构反洗钱规定》自1月1日起施行，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》也自3月1日起实施，4种大额交易和48种可疑交易被明确要求向中国反洗钱监测分析中心上报。从此，商业银行类、证券、保险等金融机构的反洗钱工作将更加规范化、法制化、国际化。如何借鉴外国的经验，更好地完善我国的反洗钱立法体系，是亟待研究的课题。本文拟述评发达国家反洗钱可疑交易行为报告制度（简称报告制度，SAR）在实施中存在的问题，剖析其成因，并就进一步完善该制度提出建议，以期对处于起步阶段的中国反洗钱工作有所启迪。

可疑交易行为报告制度在实施中存在的问题

总体上说，世界各国的反洗钱制度几乎都以可疑交易或者可疑行为（统称可疑交易行为）报告制度为中心，要求金融机构报送有洗钱迹象和可能的交易行为的有关信息。英国、德国、意大利、荷兰、美国、澳大利亚等同时要求提交大额交易报告，以便基于柔性规则的主观判断与超过预设阀值的客观报告相结合，更好地适应非程序化的反洗钱决策的需要。发达国家的反洗钱报告制度经历了3个发展阶段：（1）不报告，（2）自由报告与强制报告相结合，（3）强制报告，并呈现出报告主体增多、报告范围扩大、识别技术进步、立法不断完善等特点。

但是，报告制度的实施并没有对洗钱犯罪产生预期的显著抑制效果，问题主要在下列几个方面。

一、金融机构与监管当局的目标冲突

监管当局和金融机构之间是委托－代理关系。典型的反洗钱报告错误有两种：一是错误肯定（False Positive，FP），即把非洗钱行为误作洗钱行为上报；二是错误否定（False Negative，FN），也就是漏报洗钱行为（见表1）。作为委托方的监管当局代表政府行使行业管理的职能，维护宏观金融形势的稳定，因而金融情报机构（FIU）和执法部门（LEA）都尽量少犯FP 错误。但是，作为代理人的金融机构是“经济人”，这决定了他们在面临不按规定提交报告就会受到惩处的威胁时选择尽量少犯FN错误（Canhoto and Backhouse，2005）[4]，以最大限度化解被罚款的风险和可能的信誉损失。于是，双方的利益矛盾外化为目标上的冲突：当局要的是报告质量，金融机构求的是报告数量；当局认为报告只是手段，金融机构感觉报告就是目的；当局的意图是反洗钱，金融机构的动机是规避罚金和商誉损失。因此，反洗钱报告的形式意义大于其实质意义。

表1 反洗钱报告类型

根据有关规定，即使金融机构在无意之间被洗钱犯罪分子所利用，也要因为没有尽到客户尽职调查之责而受到惩处。但是，交通、电信等服务行业同样为众多的犯罪行为提供了极大的便利，为什么没有哪一家服务提供商或者交通工具制造商被指控参与犯罪并因此而被处罚？这对金融机构是否有失公允呢？

另外，2003年对伦敦30家银行反洗钱报告主管（MLRO）的一项调查发现：只有27%的被访者肯定反洗钱制度的价值，相信它对预防洗钱犯罪有一定的作用；33%持否定态度，认为银行花了大量的时间做无用功，却无助于减少洗钱犯罪；其他40%认为，报告制度的出发点是好的，但只对社会公众有利，而于银行无益，也不会减少洗钱活动（Webb，2004）[24]。另外，大银行（1,000人以上）比中小银行更积极地反洗钱，中小银行总体上认为反洗钱与他们的关系不大。

三、金融机构自卫性报告心理盛行

金融机构从Abbey National PLC、Northern Bank Ltd.等一系列处罚案（Harvey，2004）[11]中看到，提交报告比切实反洗钱更重要。于是，面对当局的罚款威慑，金融机构本能的

自我保护意识决定了他们的占优策略为“拿不准就报”、“报比不报好”、“多报比少报好”，而不论所上报的交易或者行为可疑与否。这种以牺牲反洗钱报告的情报价值来规避私人潜在的经济和信誉损失、置个体利益于公众利益之上的做法，直接违背了反洗钱制度之初衷。美国金融犯罪执法网络（FinCEN）早在2004年底就提醒当局警惕这种现象（Paltrow，2005）

[17]，可金融机构的自卫性报告心理依然恶性膨胀。

四、“狼来了”效应显著

随着报告数量的增多，报告的边际信息价值递减，因而起诉、定罪和罚没效应不明显。例如，在美国，自从1986年规定洗钱为不法行为以来，每年被判处洗钱罪的人不到1,000名，没收的资金只占洗钱金额的1%；从1987年到1995年，金融机构共提交7,700万份现金交易报告，但据此提起的诉讼只有3,000件（起诉率为1/2.5万），最终仅裁决580人有洗钱罪，定罪人数不足报告份数的1/10万（Rahn，2002）[20]；截止2006年6月30日，储蓄机构、货币服务机构、赌场和纸牌俱乐部、证券与期货业分别提交了2,473,064份、1,165,804份、25,137份、25,137份可疑行为报告，2006年上半年报告数量与2005年同比分别增长