项目制一种新的国家治理体制

由此 ， 国家税收的汲取能力迅速提高 ， 国家 以 财 政 手 段 Leabharlann Baidu 衡 地 方 财 政 权 力 、 调 控 宏 观经济的能力迅速提高 ， 国家 “ 抽取 ” 和 “ 下 放” 财 政 资 金 的 能 力 迅 速 提 高， 从 总 体上贯彻总体治理 理 念 的 能 力 也 随 之 迅 速 提 高 。 特 别 是 １ ９ ９ ９年开始实行的预算改
① 单位制确立了所有社会要素所依赖的路径 ， 嵌套成为庞大的集权体制的总体社会 。
国家的行政指令 、 组织的科 层 等 级 、 交 易 的 价 格 规 制 、 资 源 的 封 闭 控 制 、 成 员 间 的
② 庇护关系乃至人们的生活方式和伦理意识 ， 都由单位制这种主导逻辑来决定 。
） 在一个特定的历史阶 由此看来 ，“ 单位制 ” 是一种社会学独特的概念工具 ：（ １ 段或环节中 ， 作为一种制度枢纽 ， 主导着各 社 会 要 素 和 领 域 的 结 构 关 联 。 （ ２） 从 中 央到地方 、 从国家到市场 ， 都 由 此 统 合 起 来 ， 形 成 上 下 之 间 动 员 、 中 介 与 反 馈 等 一 ） 意 涵， 系列动态的运行 机 制 。 （ ３） 具 有 孟 德 斯 鸠 或 托 克 维 尔 所 说 的 民 情 （ ｍ ｏ ｒ ｅ ｓ 即制度的作用已经完全扩展到 人 们 的 意 识 形 态 、 思 维 图 式 和 生 活 方 式 ， 形 成 一 种 全 ） 不仅表现为一 种 制 度 化 的 体 制 ， 也 刻 画 着 一 段 特 定 历 史 时 期 的 时 社会的风习 。（ ４ 代精神 。 单位制时代里 ， 人们只要调换一个单位或升迁一个级别 ， 他的人格 、 身份 、 等级 、 资源乃至生命历程也会随之改变 。 ， 便具有类似意义 。 项目现象是我国近十年来社会治理体 本文所说的 “ 项目制 ” 制机制运行中的一个极为独特的现象 ： 国家财政若不以转移支付的形式来配置资源 ， 就无法通过规模投资拉动经济增长 ， 各种公共事业也无法得到有效投入和全面覆盖 ； 地方政府若不抓项目 、 跑项目 ， 便无法利用 专 项 资 金 弥 补 财 政 缺 口 ， 无 法 运 行 公 共 事务 ； 甚至本以市场经营和竞争 为 生 的 众 多 企 业 ， 也 多 通 过 申 请 国 家 各 级 政 府 的 专 项资金项目来提高自己的 收 益 率 ； 更 不 用 说 今 天 的 出 版 、 教 学 和 科 研 等 文 化 活 动 ， 似乎一刻也离不开课题或 项 目 资 助 了 。 因 此 ， 项 目 制 不 单 指 某 种 项 目 的 运 行 过 程 ， 也非单指项目管理的各类制度 ， 而 更 是 一 种 能 够 将 国 家 从 中 央 到 地 方 的 各 层 级 关 系 以及社会各领域统合起来的治 理 模 式 。 项 目 制 不 仅 是 一 种 体 制 ， 也 是 一 种 能 够 使 体 制积极运转起来的机制 ； 同 时 ， 它 更 是 一 种 思 维 模 式 ， 决 定 着 国 家 、 社 会 集 团 乃 至 具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略 。
项目制 ： 一种新的国家治理体制
渠 敬 东
摘 要 ： 作为新双轨制的增量部分 ， 项目制旨在通过国家财政的专项转移支付 等项目手段 ， 突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚 ， 遏制市场体制所造成的 分化效应 ， 加大民生工程和公共服务的有效投入 。 以项目制为核心确立的新的国家 治理体制 ， 形成了中央与地方政府之间的分级治理机制 ， 并对基层社会产生了诸多 意外后果 。 项目制所引起的基层集体债务 、 部门利益化以及体制的系统风险 ， 对于 可持续的社会发展将产生重要影响 。 关键词 ：项目制 新双轨制 项目经济 项目权力 项目链 作者渠敬东 ， 社会学博士 ， 中国社会科学院社会发展战略研究院研究员 （ 北京 ） 。 ０ ０ ０ ０ ６ １
① 因此 ， 从组织的角度 说 ， 项 目 组 织 不 同 于 常 规 性 的 组 织 ， 是 一 种 临 时 性 性任务 。
的组织形式 。 推动项目实施的 主 体 是 多 样 的 ： 新 中 国 建 立 初 期 的 各 种 工 业 化 项 目 ， 是由中央政府推行的一种旨在尽 快 配 备 完 整 工 业 格 局 的 国 家 战 略 ； 企 业 组 织 也 经 常 采用组建项目团队的办法突破 科 层 制 的 组 织 框 架 ， 来 完 成 一 项 专 门 的 生 产 、 技 术 或 销售目标 ； 宽泛而言 ， 个人为自我实现而实施的职业规划 ， 也可视为一种项目行动 。 但无论如何 ， 项目有一个非常独 特 的 特 点 ， 即 它 并 不 归 属 于 常 规 组 织 结 构 的 某 个 层 级或位点 ， 而恰恰要暂时突破 这 种 常 规 组 织 结 构 ， 打 破 纵 向 的 层 级 性 安 排 （ 条 条） ， 为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各 和横向的区域性安排 （ 块块 ） 种要素加以重新组合 。 ， 其概念涵义不是宽泛的 ， 而是如折晓叶等所 本文 “ 项目制 ” 意义中的 “ 项目 ” 界定的那样 ， 是在分税制的制度条件下 ， 在 收 入 越 加 集 权 的 体 制 下 ， 资 金 的 分 配 出 现了依靠 “ 条线 ” 体制另行运作 的 情 形 ， 即 财 政 转 移 支 付 采 用 项 目 制 的 方 式 在 行 政
项目制 ： 一种新的国家治理体制
二 、 项目制形成的结构条件
， 是一个涵义较宽泛的概念 。 它原本是指一种事本主义的动员或组 所谓 “ 项目 ” 织方式 ， 即依照事情本身的内 在 逻 辑 出 发 ， 在 限 定 时 间 和 限 定 资 源 的 约 束 条 件 下 ， 利用特定的组织形式来完成一种具 有 明 确 预 期 目 标 （ 某一独特产品或服务） 的一次
中国社会科学 ２ ０ １ ２ 年第 ５ 期 ① 企业承包制改革将占有权悬搁起来 ， 使自主经营获得了合法性 。 流动资源的空间 。
财政包干制改革则使 地 方 政 府 获 得 了 分 权 的 余 地 ， 成 为 助 生 地 方 市 场 开 放 的 力 量 。 不过 ， 双轨制内在的结构矛盾也是显而易 见 的 。 首 先 ， 存 量 和 增 量 的 双 轨 之 间 形 成 了模糊的中间地 带 ， 寻 租 活 动 盛 行 ， 从 而 造 成 了 ８ ０ 年 代 末 的 危 机 ； 其 次 ，９ ０年代 初期市场化改革后 ， 地方政府又 开 始 利 用 包 干 制 大 力 兴 办 企 业 ， 竭 力 扩 大 地 方 投 资 规模 ， 拉动 经 济 增 长 ， 既 造 成 了 经 济 过 热 的 局 面 ， 同 时 也 形 成 了 严 重 的 地 方 保 护
①
《 ， 吕鹏等译 ， 北京 ： 社会科学文献出版社 ，２ 新古典社会学的想象力 》 ０ １ ０年。
— —中 国 单 位 组 织 中 的 依 赖 性 结 构 》 ， 《 资 源 与 交 换— 社 会 学 研 究》 ① 李汉林 、 李路路 ： 《 １ ９ ９ ９ 年第 ４ 期 。 ② ，《 李猛 、 周飞舟 、 李康 ：《 单位 ： 制度化组织的内部机制 》 中国社会科学季刊 》１ ９ ９ ６年 总第 １ ６期。 ·１ １ ４·
② 周 飞 舟 也 曾 指 出： 分 税 制 改 革 之 后， 随 着 “ 两 个 比 重” 层级体制之 外 灵 活 处 理 。
的提高 ， 各种财政资金开始以 “ 专项 ” 和 “ 项 目” 的 方 式 向 下 分 配， 而 且 越 来 越 成
③ 为主要的财政支出手段 。
这里所谓的 “ 项目 ” 具备 “ 项目制 ” 的 意 义 ， 即 项 目 在 执 行 过 程 中 虽 具 有 针 对 预期目标性加以临时组织的特点 ， 但项目的制定 、 申请 、 审核 、 分配 、 变通 、 转化 、 检查与应对等一系列的环节和过程 ， 已经超出了单个项目所具有的事本主义的特性 ， 而成为整个国家社会体制联动运行的机制 。 国家治理正是通过实施项目的系统过程 ， 逐渐确立了一种新的结构 形 态 。 这 也 是 上 述 学 者 提 出 “ 项 目 治 国” 或 “ 项 目 治 理” 之概念的初衷所在 。 项目制以项目的方式成为具 有 体 制 特 征 的 治 理 逻 辑 ， 必 有 其 制 度 根 源 和 历 史 契 机 。１ ９ ８ ０ 年代的双轨制 ， 曾在保有原存量体制的前提下 ， 通过增量部分扩展了自 由
① 现 代 市 场 的 存 在 也 是 常 态， ② 仅靠权力或利 在任何社会中 ， 国家 的 存 在 是 常 态 ，
① ②
波兰尼认为 ， 从来就不存在所谓自我调节的纯粹市场 。 参 见 波 兰 尼 ： 《 大 转 型：我 们 时 ， 冯钢等译 ， 杭州 ： 浙江人民出版社 ，２ 代的政治与经济起源 》 ０ ０ ７年。 ， 塞勒尼认为 ， 社会主义体制中总有市场因素存在 。 参见塞勒尼等 ：《 社会主义经济体制 》 ·１ １ ３·
中国社会科学 ２ ０ １ ２ 年第 ５ 期
益的分析逻辑 ， 不能揭示社会存 在 的 真 实 样 态 。 我 们 必 须 寻 找 能 够 将 社 会 经 济 诸 领 域的结构要素统合起来 ， 并形成具体运行 机 制 的 线 索 ， 才 能 牵 一 发 而 策 动 全 身 ， 发 现社会总体运行的内在规则 。 譬如 ，“ 单位制 ” 研究就是 一 个 很 好 的 例 子 。 单 位 制 这 一 概 念 既 不 单 指 “ 单 位” ， 而更突出的是一种 这种组织的形式 ， 也非单指一种制度主义理解上的 “ 单位制度 ” 体制的精神性内涵 。 在单位制研 究 中 ， 我 们 更 清 楚 地 看 到 的 是 特 定 历 史 时 代 中 总 体 性的结构关系 ， 即原有体制下进 行 权 力 和 资 源 配 置 的 各 个 行 政 层 级 结 构 ， 以 及 完 全
② 主义 。
为改变因财政分权造成的这种结构性矛盾 ，１ ９ ９ ４ 年中央政府进行了税收和财 政 体制改革 。 分税制改变了财政包干 制 下 中 央 政 府 与 省 级 政 府 间 逐 年 就 税 收 分 享 展 开
③ 的讨价还价关系 ， 通过确立税收分享方案 ， 推进了中央与地方财政关系的规范化 。
一 、 引 说
改革开放以来 ， 政府与市场始 终 是 决 定 着 中 国 社 会 经 济 发 展 总 体 格 局 的 两 大 主 导因素 。 从历史经验看 ， 若市 场 逻 辑 极 端 化 ， 没 有 国 家 及 其 他 社 会 因 素 的 调 节 ， 不 仅无法使市场沿着具有社会保护 作 用 的 规 范 化 方 向 发 展 ， 同 时 也 会 造 成 社 会 分 配 的 两极化和社会的分化 ， 使社会各层级之间交互博弈 ， 形成孟子所说的 “ 上下交征利 ” 的危险局面 。 但是 ， 若过于强调总体性治理 逻 辑 ， 改 革 曾 经 释 放 出 来 的 社 会 空 间 和 自由资源 ， 乃至社会整合得以有效调节的各种习惯和传统因素 ， 也将受到损害 。 在经典社会学家的分析中 ， 从 不 缺 少 关 于 国 家 和 市 场 的 讨 论 。 有 别 于 其 他 学 科 视角的是 ， 社会学更为突出社会 总 体 性 的 结 构 关 系 及 各 要 素 相 互 转 化 的 机 制 ； 换 言 之 ， 在社会演化的不同历史阶段中 ， 总有某种主导性的制度逻辑起着关键性的作用 。
① ② ③
，王 勇、张 斌 译，北 京： 电 子 工 参见 （ 美 ） 项目管 理 协 会 ： 《 项目 管 理知 识体 系指 南》 业出版社 ，２ ０ ０ ９年。 — —对 “ 折晓叶 、 陈婴婴 ：《 项目制的分级运作机制和治理 逻 辑 — 项 目 进 村” 案 例 的 社 会 ，《 学分析 》 中国社会科学 》２ ０ １ １ 年第 ４ 期 。 ，《 周飞舟 ：《 财政资金的专项化及其问题 ： 兼论 “ 项目治国 ”》 社会 》２ ０ １ ２ 年第 １ 期 。 ·１ １ ５·