构建耕地保护经济机制(下)

构建耕地保护的经济机制(下)

一、区位间的机会成本差异被忽略

受农业边际经济效率递减、耕地保护权责利不对称等因素的影响，农民持有并保护耕地的收益并不高。若自有耕地被转用为建设用地则可获取相对较高的经济补偿，两相对比使得农民对耕地的保护面临较大的机会成本。针对这一问题，现行耕地保护政策试图以省为单位，通过在生产、生活方面为农民提供统一标准化援助的方式，抵消农民所面对的耕地保护机会成本，稳固农民持有并保护耕地的意向。但由于耕地转用补偿标准很大程度上由耕地所在区位的级差地租决定，所以农民保护耕地的机会成本会随区位的不同而有所差异。偏远地区的耕地因区位较差、生产投入低和生产效率不高，其级差地租也较低，耕地保护的机会成本小。城镇近郊的耕地因明显的区位优势、生产过程中的连续投入及较高的生产效率而具有较高的级差地租，耕地保护机会成本大。现有耕地保护政策对农民提供的援助具有统一、标准化的特性，没有考虑到区位间耕地保护机会成本的差异性，其虽然可以满足偏远地区农民的生产生活需求，但却无法抵消城镇近郊巨大的耕地保护成本，这就使得相当一部分城镇近郊耕地保护机会成本游离于耕地保护援助体系之外，没有任何经济措施或手段对这部分机会成本进行调节或补偿，这便出现了经济手段在调控这部分机会成本上空缺的情况，造成了耕地保护经济机制在抵补区位间耕地保护成本差异上的缺失。

二、耕地转用增值收益分配不合理

依照“涨价归公”原则，耕地转用中地方政府获得土地出让金，失地农民获得相应的耕地补偿款。受政府失灵的影响，地方政府获得的受益除耕地自然增值外，还包括垄断市场上因政府提升建设用地价格而造成的价格扭曲。相比之下，农民获得的耕地补偿款除受耕地价值外溢影响外，还因政府压低补偿标准带来的价格扭曲而相对较低。由此，高额的耕地转用收入和极低的耕地补偿款之间就产生了一个巨大的机会成本，它为地方政府的征地行为提供了内在动力，加速了耕地的流失。

三、农村集体土地产权设置不完善

当前，虽然现行法律规定农村土地归集体所有，但面对“村委会”、“股份经济联合社”及“村民小组”等不同性质的集体组织，究竟谁能以集体的身份享有耕地的所有权，法律并未明晰，因此农村集体土地产权缺少具体的人格化代表。这种主体虚位的情况很容易促成各种不同类型的集体组织在耕地保护过程中集体“搭便车”的局面。这种现象的出现意味着在耕地保护过程中出现了正外部性效应，这是一种非市场化的影响，既然是“非市场化”，便说明市场机制的调控在此是空缺的。除所有权主体缺失外，农村集体土地产权权能残缺也在一定程度上造成了耕地保护经济机制的缺失。尽管在土地管理实践中农地发展权利事实上客观存在，但在农村集体土地权能体系中并未设定。农地发展的实质是耕地利用通过市场渠道向高经济价值和高开发收益转变，设立农地发展权的根本目的在于通过控制土地一级市场流入量使这种转变处于一种合理、有序的

状态，抑制耕地非农化的规模，实现对耕地的保护[9]，因此农地发展权利的缺少便意味着控制土地一级市场流入量这一经济调控

手段的空缺，这在一定程度上造成了耕地保护经济机制的缺失。

四、构建耕地保护经济机制的对策建议

耕地保护必须以利益为杠杆，在耕地保护主体之间建立长期、全面、有效的耕地保护经济机制，通过影响耕地保护主体的收入预期，来达到控制其行为、进而有效保护耕地的目的。为此，文章从以下几个方面提出对策建议：

1、实施耕地价值全面补偿

在个人层面上，应计算耕地自然属性、经济属性和社会属性等多重属性所派生的现实及潜在价值，并将其全部纳入到对农民的耕地保护补偿范围之中；另外，对耕地价值的外溢效益进行经济评价，并据此对耕地的社会价值和生态价值进行外部性补贴，使之内部化。在社会层面上，应当通过区域间的转移支付补偿耕地保护地区因保护耕地而产生的、由全社会共同享有的耕地保护社会及生态价值，缩小或避免耕地保护利益比较空间。

2、实施耕地保护分区补贴

应根据不同区位间农民保护耕地机会成本的差异，对不同区位的耕地保护实施差异化的耕地保护补贴。首先细化并理顺耕地转用过程中利益转换关系，分析耕地保护中不同区位农民的行为趋向及利益诉求，核算不同区位农民的获益情况，确定不同区位各自的耕地保护机会成本。其次，据此对不同区位间农民的耕地保护予以差

额补贴，其补贴方式可以是现金补贴也可以是实物补贴，补贴数额的高低由其所在区位耕地保护机会成本的大小决定，并且随着与城镇距离的缩进而相应提高。

3、均衡耕地转用增值收益分配

将享有耕地合法权益的农民与能在资源配置上超脱于地方管制和干预的企业相结合，允许农民在符合土地规划、用途管制及其相关法规的前提下通过合约的形式直接向企业供地，打破国家土地一级市场垄断供应制度，纠正政府失灵引起的双向价格扭曲，降低地方政府获得的耕地转用增值收益。另外，在城乡统筹、以城带乡和以工补农等原则的指导下，由地方政府出资建立专项补贴制度，多渠道、多方位的分配耕地转用收益，缩小耕地转用中保护主体间的收益差距。

4、完善农村集体土地产权制度

重构农村产权组织，对农民集体进行公司化法人机关改造，使其成为一个法人，并按规则成立代表机关，如组建农民集体成员大会或代表会议，并使其成为代表农民集体行使集体土地所有权的权力机构，彻底改变农村集体土地所有权主体虚位的情况，提高农村集体土地产权关系的经济效益。另外，通过建立健全法律法规及相关制度在土地管理实践中设置农地发展权，设置时除对土地发展权进行准确定位和确定内涵外，还应准确定制农地发展权设立的标准依据，对在什么情况下对何种类型的耕地是否应该设置、设置多长期限的农地发展权应做出详细说明，充分发挥其调控耕地转用、防

止耕地流失的作用。