第十四章 最低生活保障制度

（三）我国城镇居民最低生活保障制度的主要 内容（教材352-355）
1.城镇最低生活保障制度的保障对象 2.最低生活保障线的确定与调整 3.最低生活保障制度的资金来源 4.最低生活保障制度的运行管理 5.最低生活保障待遇的申领程序
1.城镇最低生活保障制度的保障对象 • 《城市民民最低生活保障条例》第二条第一
峰会着重提出必须采取有效的措施，满足个人、家庭和社 群的物质和精神需求。它的第一项承诺，就是创造如此一 种经济、政治、社会、文化和法律的环境，使人们得以发 展其社会
在世界银行以《从计划到市场》为题的<1996年世界发 展报告》中就旗帜鲜明地提出了一个观点：“我们评价一 个国家(从计划到市场)的转轨是否成功，并不单纯看国家 财富、投资或生产率的统计数字，而且要看居住在这些国 家人民的生活质量。”
2．下岗职工群体
• “下岗”一词在20世纪80年代后期就已经出现。到90 年代中期，这个词已经在全国被普遍使用。但是，其 涵义一般是作为政府进行产业结构调整和企业分流富 余人员的一种手段出现的。当时这个词的正式涵义中 实际上并没有包括那些停产、半停产企业的困难职工。
• 1998年政府给予了“下岗”一词明确的定义：“一没 有与企业解除劳动关系，二是在原企业已没有工作岗 位，三有就业要求但还没有找到新的工作”。
这种方法的优点在于:从实际出发计算居民的吃、穿、住、 行等各方面的最低消费,直观明了,通俗易懂,便于公众参与 发表意见,能保证受助者的最基本的需要。
其问题在于:哪些是生活必需品往往最后是由专家来做决 定,专家的决定来自于理论测算,往往与实际上的需要有偏 差,标准容易偏低。同时,决策者不可能做到“纯客观”和 不受价值观念的影响
款规定；“持有非农业户口的城市居民，凡 共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市 居民最低生活保障标准的，均有从当地人民 政府获得基本生活物资帮助的权利；第八条 规定，“对无生活来源、无劳动能力又无法 定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民， 批准按当地城市居民最低生活保障标被全额 亨受”。对尚有一定收入的城市居民，批准 其按照国家人均收入低于生活保障标准的差 额享受。
1995年在哥本哈根召开的“人类有史以来的首次社会发展 峰会”’“通过了一项《宣言和行动纲领》，召唤消除贫 困，实现充分就业和社会整合”。
峰会强调，单凭市场不可能消除贫困，也不可能获得公平 和平等，而这二者却是发展的基石。峰会指出，只有人— —不论是作为个人还是作为社群——成为行动主体，变化 和发展才能产生。
生活形态法的优点:
可以沟通主观和客观,使贫困的涵义扩大到社会各 方面,可以有效地比较人们的生活状况。
不足：
这种方法“客观性”受到质疑;同时生活方式实际 上会滞后于生活水平的提高;再则,从理论上讲过于 抽象,在实际操作中过于复杂,不易为非专业人员所 了解和掌握。
4、恩格尔系数法
是以居民用于食品消费上的绝对支出除以 已知的恩格尔系数，求出所需的消费支出。
四、最低生活保障资金来源与制度运行
(一）最低生活保障资金来源与救助形式 凯恩斯主义主张对贫困家庭发给差额补
助金，使处于“贫困线”之下的家庭的生活 和占多数的一般家庭的生活拉平。
弗里德曼提出“负所得税”方案 • (二）最低生活保障资金救助形式 • 申领程序与组织管理原则
“家庭经济情况调查”
•五、我国城镇最低生活保障制度
2、国际贫困标准法：是由欧洲经济合作与发展组 织提出的一种收入比例法，它根据一个国家或地 区社会的平均收入水平的50%--60%，作为这个 国家或地区的贫困线，即最低生活保障线。
优点
一是国际贫困标准简单明了,容易操作,不需 要进行特别的调查,只要知道社会平均收入 就可以求得贫困线。
二是国际贫困标准可以用做比较,通过比较可以知 道本国与其他国家在社会救助方面的差距。
5、确定最低生活标准考虑的因素
最低生活标准的计算值只是确立最低生活标准的 参考值
要从本国的国情出发,根据当时当地的实际生活水 平、经济发展水平、政府财力状况、需要救助人 数的多少综合考虑确定。因此,地域性是一个重要 因素
要有利于克服依赖思想,促进救Fra Baidu bibliotek者积极就业、脱 贫解困
（四）最低生活保障标准的调整及其原则 1.分享经济发展成果的原则 2.与物价挂钩的原则
3.社会保险制度改革滞后
（二）城镇居民最低生活保障制度的建立
• 按照国际经验，对付因社会一经济结构调整而导致的 较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会 救助而不是社会保险。
• 传统的社会救济制度的缺陷： • 1．救济范围极其有限 • 2、救济标准难以为生 • 3、救济经费严重不足
• 城镇居民最低生活保障制度建立的过程（教材352）
《国营企业职工待业保险暂行条例》等法规，国营企 业职工的大锅饭、铁饭碗开始被打破，于是失业率上 升了o．2个百分点，冲破了2％的关口，登记失业人 数为264万人 第二个台阶是1989年，前一年，国务院发布了《全民 所有制企业承包经营责任制暂行条例》，开始了自主 经营、自负盈亏、搞活全民所有制企业的改革探索， 于是失业率又猛升o．6个百分点，突破了2．5％的关 口．登记失业人数为377万人
（二）影响最低生活标准的因素
（1）一 定时期的社会生产力水平． （2）一定时期的社会平均收入水平。 （3）消费品价格指数 （4）贫困人口的数量
（三）确定最低生活标准的方法
• 1.生活需求法 2.国际贫困标准法 3.生活形态法 4.恩格尔系数法
1.生活需求法：即根据当地维持最低生活所需的 物品和服务列出一张清单，然后根据市场价格计 算出拥有这些服务和物品需要多少现金，由此确 定的现金金额即为最低生活保障标准
5.最低生活保障待遇的申领程序
• (1)申请。即社会成员根据现行法规、政策规
定的最低生活保障标准，评估自己及共向生 活的家庭成员的人均收人水平，如果低于法 定标准并需要通过这一制度提供援助时．应 当填写并向社会救助机构提交申请书。申请 书应当填写清楚家庭人口、无劳动能力人口、 工作人口及家庭收入和支出状况．以作为申 请救助的依据。
最低生活保障目标是克服现实中的 贫困问题。
二、最低生活保障制度的原则
（1）保障最低生活需求的原则 （2）普遍性原则 （3）法制化原则 （4）维护个人尊严的原则
三、最低生活标准
（一）最低生活标准 最低生活标准又称最低生活保障线，
是指在社会发展的某一时期，由政府制 定的，与社会经济发展水平相适应的， 在衣、食、住、行等方面保障居民生存 的最低限度的生活标准。
（四）制度运行过程中存在的问题
1、应保尽保 2、资金运行 3、认识贫困 4、家济调查 （1）低保申请人及其家庭不配合或弄虚作假；
（2）低保申请人所在单位不配合或开假证明 5、管理体系 6、优惠政策
• (1)失业人员； • (2)下岗人员； • (3)“待岗”人员。
(1)失业人员
1985年以来，中国的登记失业人数和登记失业率逐 渐攀升。这与从上个世纪80年代中期开始的城市经济 体制改革进程的关系是正相关的。
在这个发展过程中，出现了三个台阶： 第一个台阶是1986年，这一年颁布了《破产法》和
• 到1997年底，国有企业共分流及下岗职工1274万人， 占职工总数的17％；除已分流和再就业的以外，尚有 下岗职工634万人，占国有企业职工总数8．9％，其 中有309万入没有基本生活费保障，占下岗工人的49 ％”。
3．“待岗”人员群体
• 这个群体的特征是： (1）大多是在停产、半停产企业中； (2)在“待岗”、“放长假”等名义下实际
在失业、下岗和“待岗”群体中，存在着“三多” 现象：女性多，要占到59％；中年多，年龄在 35—44岁，“上有老、下有小”生活负担重的占 70％；文化素质低的多，初中及以下的占71％
• 出现“新贫困群体”的主要原因是： 1.经济体制转型形成了城市居民中新的 贫困人口
2.物价上涨使相当一部分城市居民尤其 是低收入居民生活发生困难
• （一）城市新贫困 • 1993年以来城镇居民的贫困问题成为社会关
注的焦点 • 出现“新贫困群体”的主要原因是：
1.经济体制转型形成了城市居民中新的贫困人 口 2.物价上涨使相当一部分城市居民尤其是低收 入居民生活发生困难 3.社会保险制度改革滞后
具体表现
• 1、下岗和失业： 20世纪90年代以来的 失业、下岗问题，主要涉及到3个社会 群体：
上在原单位已经脱离劳动岗位； (3)“享受的待遇”大多是“两不找”的土政
策。
“两不找”： 是指“职工不找单位，单位不找职工”。职
工不找单位，就意味在再就业以及基本生活等问 题上单位不再对职工负责任了，职工得完全靠自 己去寻找出路；单位不找职工，意味着在“待 岗”、“放长假”期间职工拥有完全的自由，不 用上班，不用参加学习，他们一般会得到一个 “承诺”——等单“好起来”时可以再回来上班。 他们的境遇实际上是最糟糕的
(1)失业人员
• 第三个台阶是1994年，中国确定了以市场经 济为取向的改革目标，当年，八届人大八次 会议通过了《劳动法》，国务院颁发了《国 有企业职工待业保险规定》和《国有企业富 余职工安置规定》国有企业的隐性失业开始 显性化，失业率连续3年以每年o．1个百分点 的速度连续向上跃升，很快突破了3％的大关， 登记失业人数从476攀升到570万人。
三是国际贫困标准可以使受助者分享经济、社会 发展的成果,受助者得到的援助金额与社会上大多 数人的收入同步增长。
不足
在于需要对该国或该地区的收入状况进行全面调查; 同时,50%～60%的比例是否科学,也值得探讨
3、生活形态法
生活形态法首先从人们的生活方式、消费行为等 “生活形态”入手,提出一系列有关贫困家庭生活 形态的问题,以社会上大多数人的观念来确定哪些 生活形态是属于贫困的,再以调查的方式找出哪些 人符合这些生活形态,然后找出这些个人或家庭的 收入界限,由此得出贫困线,即最低生活标准线。
• (2)调查。社会救助机构在接到申请后．应当 派出工作人员。对申请家庭及其所在地区和 工作者所在单位进行详细调查．以核实申请 者的家庭情况及收入情况。
• (3)审核与批准。根据调查结果和核实后的情 况，社会救助专门机构作出是否批准其申请 报告。
• (4)发放保障金。经过社会救助机构批准后， 应当向申请者发放最低生活保障金。
第十四章最低生活保障制度
本章学习要点 一、最低生活保障制度及其目标 二、最低生活保障制度的原则 三、最低生活标准 四、最低生活保障资金来源与制度运行 五、我国城镇最低生活保障制度
一、最低生活保障制度及其目标
最低生活保障制度：法律赋予每一个 公民在不能维持最低生活水平时，由国 家和社会按照法定的标准向其提供满足 最低生活需要的物质援助的社会保障。