检察机关提起环境公益诉讼研究

检察机关提起环境公益诉讼研究

刘经

【摘要】我国的环境污染越来越严重，生态环境不断恶化，公民对生存环境提出了更高的要求，这都迫切的要求建立健全我国的环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度在保护环境方面是一项重要的司法救济制度，而我国现行法律缺少相关明确的程序性立法。且环境公益诉讼的诉讼请求与诉讼成本相比往往微不足道，迫切要求有适当的国家机构代为提起环境公益诉讼，检察机关的职能特点决定其是提起环境公益诉讼的适格原告。在中国构建环境公益诉讼制度，有赖于诉讼理论的改革，司法资源的整合，程序制度的构建，本文就环境公益诉讼提出立法设想，希望能有益于中国的环境公益诉讼的开展，更好的保护环境公共利益。

【关键词】检察机关环境公益诉讼制度构建

一、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼（Public Interest Environmental Litigation）作为学界的热点问题，受到各国政府的重视，2005年11月23日，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确提出发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

（一）环境公益诉讼的一般含义

我国多数学者认为，环境公益诉讼的定义是：特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，为了保护环境公共利益，对侵犯国家利益、社会利益或者不特定的多数人的利益的危害环境的行为，可以向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。

也有学者认为：环境公益诉讼是环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。①

还有学者认为，“环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或者宣布行政许可无效的诉讼。”②笔者认为，环境公益诉讼作为一种新型的权益救济方式，是个人、组织或者相应的国家机构作为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的危害环境公共利益的行为为对象，以制止损害环境公共利益行为并追究环境加害人以法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。

（二）环境公益诉讼的基本类型

根据提起环境公益诉讼的主体身份不同，可以分为普通环境公益诉讼和环境公诉。

普通环境公益诉讼又可分为环境民事公益诉讼和环境①别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第1页。

②汪劲：《中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》，载别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007

行政公益诉讼。

环境民事公益诉讼是公民、法人或者其他社会组织，出于保护环境公益的目的，针对损害环境公共利益的行为，向法院主张民事性质的司法救济。

环境行政公益诉讼是公民、法人或者其他社会组织，认为行政机关的行政行为（如对污染企业不处理的行政不作为以及影响环境的建设项目的审批行为等）危害环境公共利益，向法院主张司法审查。

环境公诉是环境公益诉讼的新发展，指检察机关以制止和保护环境公共利益为目的，直接作为诉讼原告，独立的向法院就环境民事及行政公益提起诉讼。

（三）环境公益诉讼的特征

环境公益诉讼有以下四个特征：

1、环境公益诉讼的提起者包括公民、企事业单位和社会团体以及特定国家机关。提起环境公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。

2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也可以作为环境公益诉讼的对象。

3、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性，同时兼具补救性。预防性是指环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。补救性是对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

4、环境公益诉讼的最终目的是维护环境公共利益。

二、我国关于环境公益诉讼的法律依据及其缺陷

（一）法律依据

从我国目前现行的立法体系看，环境公益诉讼的法律依据可以说是较为明确清晰的。宪法规定，国家应当建立各项制度，通过各种途径实现保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的目标。宪法的规定为构建环境公益诉讼制度奠定了坚实的法律基础。环境保护法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这条规定为公民以提起环境公益诉讼的形式行使控告权利提供了空间。刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼，这又为刑事环境公益诉讼提供了直接的依据。此外，我国《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。以上规定对机关、社会团体、企事业单位提起公益诉讼提供了法律依

据。

（二）立法缺陷

从立法渊源上看，关于环境公共利益保护的立法位阶，从宪法、环境基本法到国务院的行政法规都有相应的的立法规定，然而分析环境公共权益的立法内容可以看出，这些关于环境公共利益的相关法律规定仅是停留在实体方面，而在程序法中却没有具体的实施程序，缺乏操作性。

我国的程序法中，除了刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。①《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这样，公民、法人和其他组织只有因自己的权利受到直接侵犯或者与其他人发生权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。

我国的宪法、环境保护法等相关法律均未规定公民如何行使环境权，相反环境保护法等相关法律规定只有直接受到环境污染损害的人才有权获得赔偿，这就限制了间接受到环

①万鄂湘提案《建立环境公益诉讼制度保障受害者权益》，网络下载。