我国行政管理体制改革中的_部门利益_问题_石亚军

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2011年第5期　总第311期7

　＊本文系石亚军教授担任首席专家的国家社会科学基金重大课题“中国行政管理体制现状调查与政府改革研究”(项目号: 06＆Z D021)的阶段性成果。课题调研组在2010年8月赴湖南省开展大部制改革运行现状调查中,得到了湖南省政府法制办的大力支持,特此致谢。

我国行政管理体制改革中的

“部门利益”问题＊

石亚军　施正文

[摘　要]部门利益是深化行政管理体制改革的瓶颈,它的存在阻滞政府职能转变,破坏法制统一,滋生寻租腐败,使改革与初衷发生偏离,成为建立现代公共行政体制的器质性障碍。因此,必须通过深化体制改革,强

化制度建设,从体制和制度上有效治理部门利益,才能推进从“部门行政”向“公共行政”的根本转型。

[关键词]部门利益;行政管理体制改革;大部制改革;政府法治建设

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)05-0007-05

当我们走入行政管理体制改革的深处时,发现跟政

府权力相连的所有变与不变,最终都与部门利益有关。

政府部门追求自身利益的过程,是偏离公共性的宗旨,损

害社会公共利益,影响改革的全局性、方向性和战略性,

增加改革的难度和风险的过程。科学界定部门利益,探

讨其表现形式、社会危害、形成机理,并从理论反思和制

度建设的层面,提出治理对策,是深化行政管理体制改

革,推进从“部门行政”向“公共行政”转型的需要。

一、部门利益的界定和分析

(一)部门利益的性质界定

1.部门利益是偏离了公共利益的不正当的小团体和个

人利益。界定部门利益,可以运用两个概念,一是广大民众

的公共利益,二是小团体和个人利益。虽然政府部门的职

责是创造公共价值,但是部门利益肯定不是公共利益;虽然

政府部门是由公务员个体所组成,但是部门利益一定不是

赤裸裸的私人利益。部门利益是在小团体和个人利益与政

府代表的公共利益发生关系的过程中产生的,归根结底是

打着公共利益招牌,实则损害公共利益的小团体和个人利

益。因此,部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责

的政府部门,利用自身行政权力和资源控制优势,通过或者

合法和合政策的,或者钻法律和政策空子的,或者非法和非

政策的手段,为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的

小团体和个人的私利。

2.部门利益是通过行使公共权力获取的。通过行使公

共权力获取部门利益是部门利益与私人利益最大的不同,

也是部门利益值得警惕的主要理由。在法治社会,私人利

益能够通过正当的途径获得满足,并不容易异化和滥用,即

使有异化,因此而侵犯他人合法利益或者损害社会利益时,

受害方可以通过法律途径使受损的私人利益得到救济。而

政府部门拥有广泛的行政权力和公共资源,具有分割社会

财富的特权和便利,一旦缺少相应的监督或者制衡,极易背

离公共利益,异化为谋取个人利益的工具。例如,审批权、

许可权、处罚权、收费权等系直接干预经营活动和分割社会

财富的权力,极易创造权力寻租的机会,一些行政部门竞相

争设这些职权,执法时予以滥用,以谋取不正当利益。

(二)部门利益的表现形式

1.政府权力部门化。政府和组成部门,是一个整体,但

不是同一个个体。视其为整体,政府与组成部门各司其责;

视其为个体,两者就会相互越权。现实中,由于我国政府组

织体系不健全,政府组织立法严重滞后,很多政府部门从

“部门本位”出发,将应当由政府行使的职权划归自身行使,

决策和执行集于一体,自成体系,使政府成为程序标签,实

行“部门行政”。长期以来,我国政府权力配置部门化的问

题十分严重,现在只有土地出让审批、设立外商投资企业、

城乡规划等少数事项必须由政府审批,其它事项几乎都是

由各个部门管理,造成政府不直接行使权力。这种现象的

后果不仅使政府被部门边缘化,而且造成“政出多门”,强化

了部门观念,以至于将部门利益置于公共利益之上。

2.部门权力利益化。一些部门不是从社会公共利益最

大化和经济社会发展全局出发,而是利用部门权力谋取小

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团体利益。表现在职权的行使取决于利益的有无和大小,有利可图的,乱作为或者违法作为;无利可图的,不作为或者消极作为。例如,利用收费权和罚款权搞创收,利用审批权举办各种培训班等,将获取的收入作为部门小金库,盖楼堂馆所,进行“三公消费”,甚至集体腐败。有学者认为,我们现在的一些政府,实际里面是一个一个的“土豆”。每一个“土豆”都是一个利益板块,而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起,以至于“民生被部门利益裹胁”。[1]例如,文化部和国家版权局就曾为卡拉O K 收费权的归属发生部门之争;而湖南省在设立高新技术产业引导资金时,省乡镇企业局也参与了项目审批并分割了部分资金分配权,最终导致资金份额过度分散,难以起到扶持促进效果。

3.部门利益法律化。在依法行政的治理目标和制度环境下,为了使部门利益合法化,部门便广泛借法律法规来谋取和巩固部门利益。目前,我国行政法律法规基本上是由部门来起草的,部门往往利用自己在参与立法和政策制定中的特权和便利,在部门利益的驱动下,通过在法律法规中为本部门设定各种权力,特别是行政许可、行政处罚、行政收费、监督检查、行政强制等权力,将部门意志上升为国家意志,以部门利益取代国家利益,借强化管理之由,行谋取部门利益之实。我国《反垄断法》、《企业国有资产法》、《邮政法》、《企业所得税法》等法律出台过程均有部门利益的影子。[2]一旦部门权力在法律上获得了认可,就在执法和管理中与部门利益挂钩,出现执法就是处罚、管理就是收费的现象,严重背离了公共权力的宗旨和法治的精神。并且,披上了法律外衣的部门利益,还具有较强的隐蔽性和迷惑性,以至于难以纠正。

(三)部门利益的社会危害1.不利于推进政府职能转变,妨碍行政体制改革。由于部门利益的存在,一些部门不愿意调整和放弃自己的职权,而是极力扩充和强化本部门的管理权力,特别是经济管理职能,不仅造成政出多门、法出多门,损害整体利益,而且干预和限制了市场主体的公平竞争和经济自由,人为制造了市场壁垒,不利于实现政府职能向公共服务和社会管理的转变。为了维护本部门的利益,一些政府部门消极对待机构改革,对有利可图的职能不愿移交,隐形超编(从外部借调)和机构回潮现象严重,造成行政管理体制改革进展缓慢。有学者认为,多年来被强化了的部门利益是推进大部制改革的最大阻力。[3]

2.降低行政效率,增加经济运行成本。部门利益的存在及相互间的冲突,消耗了大量的政治经济资源,使得能够增进社会公共利益的重大公共政策不能及时出台,如两税合并、反垄断法立法、燃油税改革等都曾遭遇部门设置的障碍。一些急需发展的弱势部门事业不能得到应有的重视,而对国家利益有消极影响的政策却迟迟难以取消。部门间对需要承担责任的事项相互推诿,部门信息不能共享,造成行政效率低下,极大地影响了政府职能的实现。如在信息共享试点中经常碰到工商局不肯将企业登记的数据提供给税务部门使用,原因是工商部门要利用这些数据来收取企

业名称查询费以及其它咨询费用。[4]

为了谋取部门利益,把执法和管理作为创收的手段,致使企业除了正常纳税之外,

还要承担大量的收费、罚款和摊派,高额的公共负担增加了经济运行成本,损害了经济效率。

3.破坏法制统一,背离法治精神。行政部门利用自己掌握的国家立法资源,在起草法规草案和制定政策文件时,不适当地强调本部门的权力和利益,力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权,尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任与义务。例如,在立法项目的选择上,考虑得比较多的是如何强化本部门的管理权限,比较感兴趣的是确定审批权、发证权、收费权、处罚权,而对于那些涉及保护人民群众合法权益、加大对本部门权力制约的立法项目,则积极性不那么高,千呼万唤出不来。在管理方式的选择上,只要管理,不要服务。在部门协调上,片面强调本部门的执法主体地位,忽略相关部门的职权,导致重复管理、多头执法、重复处罚,甚至出现与法律、行政法规相抵触的现象。这些问题不仅破坏了社会主义法制的协调统一,而且伤害社会公众对建设法治的信念,最终将会演变为立法权的异化———从维护人民意志与公共利益的神圣权力,变为侵犯人民利益和谋取部门利益的手段。

4.滋生寻租和腐败,败坏社会风气。在部门利益驱使下,公共权力不是代表人民利益,而是堕落为部门谋取私利的工具,因为诸如特许、配额、许可证、批准等,每一个都代表着资源的稀缺,行政部门利用这些来设租,诱发了大量的寻租行为,造成部门和行业垄断。部门权力利益化,为权钱交易提供了温床,成为腐败的重要根源,极大地损害了政府的公信力,败坏社会风气,最终背离了为人民服务的宗旨,给党的执政地位和经济社会发展埋下了巨大政治风险和隐患。

二、部门利益的形成机理(一)部门职责划分不清晰

我国现行政府部门设置脱胎于计划经济体制下“条块分割”的行政管理体制,并且长期以来,条条管理一直受到强化,以至形成了部门分立、各个部门从中央到地方自成体系的条条格局,块上的整体观念受到忽视,部门中心主义被强化,并产生了行业垄断,这是部门利益产生的体制根源。[5]条条管理体制形成的同时,我国部门设置和职责划分一直没有科学化和法制化,突出问题是部门众多,机构重叠,职责交叉,权责划分不清晰,随意性强。从改革开放之初的放权让利到市场化改革的深入发展,我国利益主体日益多元化,有些部门趁机不断强化、扩充职权,并将公共权力市场化,谋取和争抢能够带来部门利益的管理事权,演变成为自利性组织。根据我国行政法理论,行政部门是一个具有法人地位的独立行政主体,可以自己的名义行使权力承担义务,一些行政部门便错误地认为其执法只是代表本部门,而忘记了在本质上是以政府名义实施执法和管理。

(二)政府职能转变不到位

改革开放以来,随着经济体制改革的不断深入,我国行政管理体制也进行了几轮大的改革,取得了不同程度的进