控制性详细规划中土地开发强度控制探讨_以_南宁市茅桥_东沟岭片区控制性详细规划_

Controlling Development Intensity of Regulatory Plan: A Case Study of Regulatபைடு நூலகம்ry Plans for the Maoqiao and Donggouling Areas of Nanning City/Han Zheng
１ 开发强度控制的作用和困境
１．１ 开发强度控制的作用和影响
土地开发强度指城市发展过程中对土地 的开发使用率，主要包括土地的建筑开发容量 和建筑覆盖密度，可用容积率、建筑密度和建 筑高度三个指标来进行控制。
在我国城市的发展过程中，土地资源稀缺 和开发需求旺盛是大多城市所面临的突出矛 盾。市场机制的作用促使人们追求土地的高强 度开发和高效益配置成为必然趋势，然而城市 总体开发容量是有限度的，必须以保证城市的 生态环境和市民适宜生活的空间环境质量为 前提。因此，必须确定城市适宜的开发容量并 形成合理的空间密度分布，在满足发展需要和 保证环境质量二者之间取得平衡。对城市开发
布差异较为明显。高强度开发地块
主要集中在青秀区，而近年来兴宁
区随着旧城区改造的深入，开发强
度也逐步加大。茅桥、东沟岭片区属
于青秀区与兴宁区的结合部，在开
发强度上应属于南宁市未来建设的
较密集区。
３ ． ３ ． ２ 《南宁市城市规划管理
技术规定（ 初稿） 》的分析
《南宁市城市规划管理技术规定
３．３ 总体层面确定基准控制指标 （初稿）》在用地分区上分为新区、旧
（２）中观层面缺陷。由于自然条 件、经济水平、城市功能定位及开发 时序等的差异，城市内部的发展必然 处于非均衡的状态。城市中心区和边 缘区、建成区和新开发区的开发强度 都有不同的要求。而目前《城市规划 编制办法》对分区规划并没有提出开 发强度的控制要求，缺乏基于中观层 次的密度分区管理，导致在制定微观 层面的控制性详细规划时，各片区规 划往往各自为政，缺乏综合分析和相 互协调。
２．３ 微观层面开发强度控制
微观层面的开发强度控制仍以控 制性详细规划为主，针对现存的问题， 可适当进行调整和改进。
（１）基准容积率概念及区内平衡 原则。以上一层次规划确定的开发强 度分区和控制指标为依据，确定街坊 单元的基准控制指标。进行地块指标 分配时，充分考虑开发强度的局部影 响因素和个别影响因素，在基准控制 指标基础上进行修正，但地块控制指 标修正应满足保持片区控制总量符 合上层次规划确定的开发强度控制 要求。
规划尝试从环境标准导向、《南 城区和旧城中心区三类地段，对三类
宁市城市规划管理技术规定（初稿）》 地段按不同的开发强度进行控制。茅
及同类城市的技术规定进行分析比 桥、东沟岭片区既有部分属于新区，
较，确定片区开发强度的基准控制 又有部分属于旧城区。由于目前南宁
指标。
市的快速发展，新区和旧城区之间的
３．３．１ 环境标准导向
别占到统计数的近 ４０％和 ２１％。而
本规划从南宁市的发展目标考
高容量（容积率在 ３．０ 以上）也占到 虑，选择了上海、深圳及南京三个城
１７．６％。从历年的容积率构成情况 市的开发强度控制体系进行分析比
可以看出，１９９７ 年起，中高容量以 较，以提出较合理的控制指标。
上（ ≥ ２．０）的容积率的地块所占的比
[Abstract] This paper proposes solutions for controlling development intensity at three different scales. At the macro level, demand and supply analyses and master plan information about land use and population should be used to provide a prediction about the general amount of required building space. At an intermediate scale, each land unit should be evaluated based on its unique location, transportation, and environment characteristics. Regulatory plans should play a major role in controlling development intensity at the micro level. [Key words] Development intensity control, Regulatory plan, Nanning city
在确定了城市建筑总量的基础 上，可在用途和空间上进行再分配。 首先是根据城市各类用地构成比例 进行分用途的建设量的分配。其次是 根据各类用途的开发强度分区确定 空间的分配。最后对其他方面的影响 进行调整和校核。通过三方面的综合， 可基本确定至分区级的空间单元开 发强度。
２．２ 中观层面开发强度控制
控制性详细规划中土地开发强度控制探讨
—以《南宁市茅桥、东沟岭片区控制性详细规划》为例
□ 韩 政
［ 摘 要］ 针对现行开发强度控制面临的困境，提出在宏观层面，可从城市供给和需求角度出发，结合 总体规划中确定的人口及用地规模，进行建筑总量预测；在中观层面，根据宏观层面确定的开发强 度，结合分区规划，对影响开发强度的区位、交通、环境、美学等因素进行分析，形成片区级空间单 元综合评价值；在微观层面，以控制性详细规划为主，调整控制因素。 ［ 关键词］ 开发强度控制；控制性详细规划；南宁市 ［文章编号］１００６－００２２（２００９）１１－００４８－０５ ［中图分类号］ＴＵ９８４ ［文献标识码］Ｂ
（３）微观层面缺陷。在微观层面 的控制性详细规划，对开发强度的控 制指标仍然面临着技术依据不足的尴 尬。由于在技术方法和理论上仍不够 完善，缺乏系统总结和深入研究，规 划工作人员往往根据既有经验和对规 划原理性的理解，对影响开发强度的 因素只能形成一种似是而非的混沌认 识，对究竟有哪些因素对开发强度产 生影响，各因素的影响程度有多大， 采取何种方法进行评价缺乏理论支 撑，导致规划成果对开发强度的控制 带有较大的主观判断，控制指标的确 定因人而异，规划依据不足，随意性 过大。
（２）居住建筑模式。分析城市经 济社会发展条件，确定反映城市居民 生活水平的居住建筑指标，根据总体 规划的预测人口数量推算居住建筑量 的面积，并均衡居住建筑量和总建筑 量的比例关系，确定城市发展的建筑 总量。
（３）类比分析法。分析城市发展 目标，与国内外发展条件、规模及性 质相似的城市进行比较，提出较合理 的控制指标，并推算城市发展的建筑 总量。
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图１ 现状容积率分析图
３ 《南宁市茅桥、东沟岭片区
控制性详细规划》对开发强度 控制的探索
３．１ 茅桥、东沟岭片区概括 茅桥、东沟岭片区是南宁市兴宁
区行政中心所在地，是南宁市重点建 设和发展的区域之一，规划范围总面 积为 ２０．４６ ｋｍ２。片区用地复杂，既 涉及旧城区域，又涉及城郊的边缘地 区，各种功能用地混杂，另外片区内 还有将近一半的未开发用地（图 １）。
２ 开发强度控制策略
目前国内有关城市开发强度的 研究表明，对城市进行多层次开发 强度控制，划分多级强度空间分区， 并制定相应的控制指标，是进行开 发强度控制的有效手段之一。相对 应现有规划体系中的城市总体规划、
分区规划及控制性详细规划，可进 行宏观、中观及微观三个层面的开 发强度控制。
２．１ 宏观层面开发强度控制
３．２ 开发强度控制思路
《南宁市茅桥、东沟岭片区控制 性详细规划》编制时，《南宁市城市总 体规划（２００８－２０２０）》和《南宁市城 市规划管理技术规定》尚在编制当中。 由于缺乏上一层次总体规划和技术规 定的指导，考虑到茅桥、东沟岭片区 规划面积较大，规划从总体层面、街 坊层面和地块层面对开发强度进行分 析和修正，以发挥土地价值的利益最 大化。
上海市有关开发强度的指标在
重和绝对数量均呈现历年增长的状 《上海市城市规划管理技术规定》（２００３
态。
年 １０ 月 １８ 日上海市人民政府令第１２
从建筑密度分布情况看，在南宁 号发布，２００３ 年１２ 月１ 日起施行）第
市中心城区范围内，建筑密度在２５％ 三章“建筑容量控制指标”中有明确
以下的区域约占总区域的 １／３，建筑 的规定。
对城市宏观层面上进行开发强度 控制，可从城市供给和需求角度出发， 分析城市土地资源供给条件、经济社 会发展需求及适宜环境标准，结合城 市总体规划所确定的人口及用地规 模，进行建筑总量的预测。预测可通 过三种方法进行校核：
（１）环境标准导向。从适宜环境 标准的角度出发，以现状城市容积率 水平为基础，通过衡量、比较得出城 市发展的适宜容积率标准，进而推算 出规划期末的建筑总量规模。
（１）宏观层面缺陷。２００６ 年国家出台的 《城市规划编制办法》，在城市总体规划层面增 加了土地使用强度管制区划和相应的控制指 标内容，对下一层次的控制性详细规划提出了
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总的控制性要求。但由于不同地区、 不同城市在经济条件和所处发展阶段 上的差异，对开发强度的要求也不同。 而国家对开发强度控制所制定的规范 和标准仅为通则性规定，在使用中存 在覆盖面不够、缺乏针对性、操作性 不强等问题，难以提供有力、有效的 技术支持。
（２）交通因素影响的处理。在微 观层面上，交通条件仍然是影响开发 强度的重要因素，可采用与地块相邻 的道路数量作为表征变量，相邻道路 越多则开发强度越大，由此对基准开 发强度控制指标进行调整。
（ ３ ） 地块规模因素影响的处理。 在微观层面上，建设存在一定的用地 规模门槛。由于需要安排配套的设施 和公共空间，随着用地规模的扩大， 开发建设量呈降低趋势。最典型的是 居住用地，国家对居住区、居住小区 和居住组团也提出了不同的控制指 标要求。在确定开发强度控制指标前， 可先制定开发强度折减率表，根据用 地面积规模可对基准控制指标进行 调整。