简析人民政协制度的地位和作用

简析人民政协制度的地位和作用作者：王志勇756 发布时间：2004-12-27摘要：人民政协制度是我国现实中的一项基本制度。

但是，对此在我国宪法并未明确阐述。

因此，本文力图以历史的和现实的角度对此作了一个简单的佐证，同时对其在社会政治生活中所发挥的作用也作了一个有益的探讨。

关键词: 政协制度地位作用人民政协制度是我党在领导中国人民革命斗争过程中所形成的一种制度形式。

关于这种制度形式，宪法中只是把其界定为“有广泛代表性的统一战线组织”(1) 形式，并未明确指出它和我国政治制度的关系。

但是，在现实政治生活中，它的确是组成我国政治制度的重要的一环。

在现实政治生活中，人民政协制度的确是我国政治制度的重要组成部分，这一点可以从人民政协组织产生发展的历程和它在国家政治生活中所发挥的作用得到佐证。

当代人民政协制度的诞生最初可以追溯到解放战争后期。

1948年初，随着人民解放战争战略反攻阶段的到来，建立全国性的人民政权随之也就成为我党当时所面临的重大任务之一。

为此，1948年4月30日，毛泽东在为《晋察冀日报》起草的“五一”口号中，明确倡议“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。

这是我党关于建立新人民政协制度的最早的表述。

次日，毛泽东同志在发给李济深、沈钧儒的电报中再一次重申和阐明了这一点，他指出“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派，各人民团体的相互合作，并拟定民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟。

……但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派，各人民团体的代表开一个会议。

在这个会议上，讨论并决定上述问题。

此项会议似宜定名为政治协商会议。

”(2)此后各民主党派纷纷致电表示赞同。

1949年2月，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等56人辗转来到解放区和中国共产党共商建国大计，1949年9月21日—30日，旨在完成建立新中国、确立新中国的施政纲领和选举国家领导人等重大历史使命的第一届全国人民政治协商会议在北平胜利召开，该会议胜利召开标志着新人民政协制度的诞生。

由此可见，人民政治协商会议从其诞生之日起，它就在我国政治生活中扮演了重要的角色。

建国后，在新中国的头几年，中国人民政治协商会议的全体会议实际上代行了全国最高权力机关的职能，政协通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》实际上也起到国家临时宪法的作用。

1954年9月第一届全国人民代表大会召开后，全国人民代表大会取代了全国人民政治协商会议全体会议行使国家最高权力的职能，《共同纲领》也为《中华人民共和国宪法》所代替。

但是人民政协组织在国家政治生活中仍然发挥了其重大的作用：首先，它仍然具有“协商国家民主法律建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重要事项，国家的重要法律，草案，……外交方面的重要问题及有关爱国统一战线的其他重要问题”(3)；监督“宪法和法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责，遵守法纪，为政清廉等方面情况”(4)以及参政议政等三大职能。

其次，它仍然实际上直接参与了国家政治生活中的立法和决策过程。

自1959年政协三届一次会议以后，作为政协组织履行职能的最重要形式的每年一次的中国人民政治协商会议全体会议都是和作为全国人民代表大会履行其职能的最重要形式的每一年一次的全国人民代表大会全体会议同时召开。

在“两会”同时召开期间，双方代表彼此参加和列席对方的会议，共同审议和协商对方会议的议题。

两会代表彼此参加和列席对方的会议、共同审议和协商对方会议的会议议题，尤其是全国政协委员参与全国人大所作的相关决策、动议和法律草案的商讨和审议工作意义重大！它表明人民政协组织事实上直接参与了国家的决策和立法工作。

因为“在当代中国法案的表决通过一般是形式的，规划和审议的过程往往更具有实质的意义”(5)，正像周恩来所说“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”。

(6) 总而言之，还是那句话，1954年9月以后人民政协组织在我国政治生活中仍然发挥了重要的作用，人民政协制度仍然是我国政治制度的重要组成部分。

人民政协制度是我国政治制度的重要组成部分，这一事实影响深远：首先它扩大了我国现实政治生活中直接参与政治过程的群体构成。

我国是一个人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民通过“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”(7)的中国共产党来直接行使管理国家的权力，因此，在宪法所规定的国家权力机关和行政机关主要成员中中共党员一般占有相当的多数，以全国人大为例，第七届全国人大代表和第八届全国人大代表中中共党员分别占有66.8%和68.4%，(8)七届和八届人大常委中中共党员分别占69%和69.7%，(9)这种情况在作为第一个社会主义国家的前苏联的苏维埃体制中同样存在，1919年在俄共八大上列宁坦率地承认“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”(10)。

因此在苏联国家权力机关和行政机关主要成员中苏共党员同样占有明显的多数。

据一位法国学者的统计，在苏联最高苏维埃中苏共党员占75%，就连级别最低的行政管理者集体农庄主席中苏共党员也占了94%。

(11)无产阶级政党在国家权力机关和行政机关成员中占多数，这种现象实事上表明了无产阶级对国家政权的绝对领导，也表明国家政权的社会主义性质，在社会主义国家这是必须的！但是过份强调和重视这一点则可能导致非无产阶级群众和阶层在国家权力运行过程中呈现出边缘化的趋向，极端情况下，这种权力边缘化的现象甚至会导致这些阶层和群体与国家权力系统相疏离，使国家权力系统在这些群体中出现合法化危机，从而给国家增添不稳定的因素。

对于这种可能出现的潜在危机，应该说，前苏联苏维埃体制在具体操作过程中也采取了某些补救措施，但缺乏制度层面上的疏导途径。

相比较，在这方面我国拥有两类制度层面上的疏通渠道，一类是共产党领导下的多党合作制度，这一点非本文论述范围，在此就不必赘述。

另一类是人民政协制度。

与人民代表大会制度和共产党领导下的多党合作制度侧重点不同，我国的人民政协制度更侧重于面向社会上的非中共党员的中上层，用一位全国政协前副秘书长的话来说“包括政协委员的构成及其所表现的政见，相对来说政协层次比较高”(12)。

因此，它能更多地吸纳非中共党员的社会上各界精英。

比如说，六届全国政协委员会委员中非中共党员的委员就占60%以上，其中民主党派成员担任全国政协委员的约占1/3。

(13)在第七届全国人民政治协商会议中，民主党派的地位得到进一步的提高，在七届全国政协委员中民主党派成员比六届时增加了65人，占委员总数的33.7%，副主席人选中，中共党员13人，非中共党员15人。

(14)全国政协如此，地方政协亦然，据资料统计上海市政协一至七届政协委员会政协委员中民主党派和无党派人士一直占有60%以上，其中最高的一届非中共政协委员竟占75.6%。

(15)这样，由于各级人民政协组织能够吸纳更多的非中共党员的社会各界精英，从而事实上扩大了我国政权体系中直接参与政治事务的群体构成，并从制度上避免了非无产阶级的群体和阶层在国家权力结构中呈现边缘化的趋向，同时也保证了这些阶层及其精英人物与国家权力主体的认同，至少在他们尚有机会通过正规渠道传达他们的声音时，他们将有兴趣维持对国家政治框架和基本原则的忠诚，由此国家政权体系的社会基础也就随之得到扩大。

其次，人民政协制度能够为吸纳、同化社会上随着生产力发展而产生的新的社会阶层以及在社会发展过程中出现更强烈参与意识的原有决策圈外的集团参与国家的政治决策活动提供“与现存制度继续存在相和谐的方式”。

(16)与人民代表大会制度相比较，人民政协制度有两个明显的特征：1、各级人民政协组织的成员不象各级人大代表那样主要以区域为组织单位，而是以界别为主要组织单位，比如：科学技术界、农林界等等。

以全国政协委员会为例，每一届全国政协委员会都是由若干党派，若干社会团体、社会组织、社会界别和若干社会特邀人士组成，2、各级政协组织的参予单位和成员也不象各级人大代表一样由选举产生，而是通过协商产生。

具体说，根据1982年12月中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》规定，每一届中国人民政治协商会议全国委员会的参与单位，委员名额和人选“由上一届全国委员会常务委员会协商决定，每一届全国委员会任期内，有必要增加或变更参加单位、委员名额和决定人选时，由本届常务委员会协商决定”，(17)每一届地方委员会的参加单位，委员名额和人选“由上届地方委员会常务委员商决定，每届地方委员会任期内，如有必要增加或者变更参加单位、委员名额和决定人选，由本届地方委员会常务会协商决定”。

(18)按照这一原则，国家政权系统实际上于就可以根据其自身对社会结构变动情况，原有社会各阶层的互动情形以及某些特定个体在社会上所具有的影响力等等因素的基本认识，再或者在一届政协委员会任期之前直接通过各级政协组织的上一届常委会常委们的协商方式、或者在其任期之内直接通过各级政协组织的本届常委会的常委们的协商方式，采用增加政协组织新的参与单位、调整原有界别的名额、聘请为特邀人士等手段，就可以把那些随着社会经济结构的变动，国际间交往和社会科技生产的发展以及各种体制改革不断推进而新产生的在社会结构中具有重要影响社会阶层及其代表、在新时期较从前发挥更大作用并且具有更强烈参政意识的原有社会阶层中的更多的代表以及某些在特定时期在特定领域中具有特定影响的而在此前并没有相应政治地位的个体成员吸纳进入各级政协组织。

不但如此，同时鉴于“全国政治协商会议全体委员会每年召开一次”，(19) “地方政协委员会全体会议每年至少召开一次”。

(20)因此，从人民政协制度设计的理想模式来说，各级人民政协组织能够在上述阶层及其代表以及个人在社会生活中产生了重要影响以后的一年或更短的时间内把他们吸纳进入各级政协组织，使他们融入国家权力系统，在现有的社会政治框架内表达他们的意愿、要求和相应的主张。

在人民政协发展史上，这样的例子屡见不鲜。

比如说，1983年中共中央就根据解决港澳台问题时机已趋成熟，港澳两地在可预见的未来即可回归祖国，海峡两岸长期军事对峙状况也出现明显缓和这一新情况，适时地在六届全国政协委员会中增加了台胞联谊会和港澳同胞两个新的参与单位，(21)从而为港澳台同胞在国家现有的政治体系中发挥影响提供了制度途径。