我国公办高校事业经费拨款模式改革

第30卷第6 期宁波大学学报（教育科学版）V ol. 30 No.6 2008年12月 JOURNAL OF NINGBO UNIVERSITY（EDUCATION EDITION） Dec. 2008 我国公办高校事业经费拨款模式改革许锐（宁波大学商学院，浙江宁波 315211）摘要：以我国现行高等教育财政拨款模式“基本支出加项目支出”特征为基础，分析了该模式在保障拨款效率和公平上的优势与不足，并初步设想了拨款模式的改革方向：对可供分配的经常性拨款的一部分实行绩效拨款，通过招投标确定项目拨款的拨款对象和拨款数额。

关键词：绩效拨款；招投标；财政拨款；高等教育中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1008－0627（2008）06－0096－05我国政府对公办高校的投入在当前和今后很长一段时期都是高等教育经费的主要来源。

政府投入总额以及拨款方式对高等教育的发展具有重大影响。

随着我国高等教育的发展方针由精英教育转向大众教育，高等教育资源的需求急剧上升，各高校之间经费争夺也日益激烈。

采取公平、竞争、高效的高等教育拨款模式显得尤为重要。

本文以我国现行高等教育财政拨款模式“基本支出加项目支出”的基本特征为基础，分析该模式在保障拨款效率和公平上的优势与不足，并提出改革现有拨款模式的初步设想。

一、现行高校事业经费拨款模式我国高等教育主体绝大多数为公办高校，并且公办高校的事业经费主要来自各级政府的公共财政拨款。

受高校扩张和教育财政预算增长乏力的双重影响，1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第60条规定“国家建立以财政为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”，以促进高校经费收入由过去政府包办向多元化筹资模式的转变。

此后，虽然财政拨款在高校办学总成本中的比例呈下降趋势，财政拨款在高等教育总投入中的支配地位没有动摇。

统计数据显示，仍有4成以上的教育经费来自各级政府财政预算内教育经费。

[1]拨款模式是直接指导财政拨款行为的具体操作规范，涵盖具体拨款项目的设计和制订，公式因素权重确定等内容。

[2]从2002年起，按照国家预算方式变革要求、结合高校财政经费拨款的历史经验，教育部决定按“基本支出加项目支出”的模式执行各级财政高校事业费拨款。

具体包括：教育经费拨款，即高等学校从财政部门取得的经常性和专项性教育经费拨款。

科研经费拨款，即高等学校从财政部门和有关主管部门取得的专项和非专项科研经费拨款，如科学事业费、科技三项费用等。

其他经费拨款，即高等学校从财政和有关部门取得的、除上述拨款以外的各类专项与非专项拨款，如教育费附加拨款、公费医疗经费等。

全部财政补助按项目和国家财政预算级次分类进行管理和安排使用。

具体拨款方式有两种：基本支出和固定项目支出的公式拨款方式和非固定项目支出的项目制拨款方式。

基本支出和固定项目支出主要指为保证高校日常运转而进行的财政拨款，通常也称作经常性经费拨款。

拨款的具体范围包括普通高校原来的基数、新增经常性拨款和教职员工增资经费、离退休人员经费、住房公积金、公费医疗补助等。

拨款公式基本数据主要来自上一学年度教育事业统计报表和上年度财务决算报表。

收稿日期：2008- 06-10基金项目：浙江省社会科学界联合会研究课题（07N44）。

作者简介：许 锐（1976-），女，辽宁沈阳人，宁波大学商学院讲师，博士。

第6期 许 锐：我国公办高校事业经费拨款模式改革 97中央财政和各地方财政可以自行制订拨款公式。

笔者研究了浙江、江苏、湖南三省的经常性经费拨款公式，发现公式通常按照标准学生人数、生均拨款标准、各调控参数等指标数进行综合计算。

公式的基本模型是：经常性拨款 = 标准学生人数×生均拨款数×(1+a+b+c+d+e)。

其中：标准学生人数=普通本专科人数×1+硕士生数×m+博士生数×n （1<m<n<2）生均拨款数=可供分配总额／参加分配标准学生总数a是生师比调控参数，其意义是当实际生师比高于控制值，即学校教师不能满足现有办学规模要求，或者说实有学生数超出按控制值计算的学生数时，对超出部分的学生不再给予财政支持，以引导高校科学合理地确定办学规模，不盲目扩招，同时也促使高校压缩非教学人员数量。

b是生均教学行政用房调控参数，其意义在于当实际生均教学行政用房低于控制值，即实有学生数超出按控制值计算现有教学行政用房最多能负担的学生数时，对超出部分的学生不再给予财政支持，以引导高校重视基础设施建设。

c是生均教学科研仪器设备值调控参数，其意义在于当实际生均教学科研仪器设备值低于控制值，即实有学生数超出按控制值计算现有教学科研仪器设备最多能负担的学生数时，对超出部分的学生不再给予财政支持，以引导高校改善办学条件，加大教学科研仪器设备投入。

d是生均图书册数调控参数，其意义在于当实际生均图书册数低于控制值，即实有学生数超出按控制值计算现有图书最多能供应的学生数时，对超出部分的学生不再给予财政支持，以引导高校加大图书购置投入。

e是研究生比调控参数，其意义是当具有研究生学位教师占专任教师的比例(简称研究生比)低于控制值时，先计算出本专科学生与具有研究生学位教师的比例作为辅助控制值用x代替，x=(生师比控制值×教师总数)／(研究生比控制值×专任教师数)，再扣除实际学生数超出按辅助控制值计算的学生人数的生均拨款。

以引导高校加强师资队伍建设，优化教师队伍结构。

非固定项目支出支持的是大学为在特定财政年度内完成特定的行政工作任务或事业发展目标而计划的支出。

对这类经费实行项目制管理，是把每一个特定任务看作是一系列独特的、复杂的并相互关联的、有着一个明确的目标或目的、必须在特定的时间、预算、资源限定内依据规范完成的活动。

中央和各级地方财政为确保财政经费的有效使用，在申请项目获得相关部门审批合格后，才把财政经费以项目经费的形式拨付给高校。

目前，项目制拨款主要是针对非专项科研经费拨款。

二、现行高教事业经费拨款模式评析在保障高校事业经费拨款稳定的基础上不断提高财政拨款使用效率的思想指导下，我国高等教育事业经费拨款模式几经变革。

现行的拨款模式较之以前的模式最显著的改进是完善了经常性经费拨款公式的参数设计。

以图一公式中a，b，c，d 等调控参数为例，现行公式强调按照高校实际办学能力拨款，不鼓励盲目扩大招生，督促学校压缩非教学人员编制，同时注意增加教学基础设施和教学科研仪器的投入。

在公式中增加这些参数，可以更好地发挥政府对高校办学模式和方向的宏观调控，促进学校逐步采取措施解决由20世纪90年代后期开始的扩招所引发的教学质量下降问题。

但是，现行拨款公式也存在明显不足：第一，新增的调控参数并没有动摇实际在校生人数在公式中的主导地位。

公式中的标准学生人数是按照在校普通本专科人数、硕士生人数和博士生人数计算的。

在招生指标“计划加协商调剂”的状况下，以在校生人数为主要参数其实是对历史支出的合理性的承认，容易掩盖历史支出中存在的问题，忽略资源分配过程的再评价。

此外，以在校生人数为主要参数，使得增加招生成为高校获得更多财政经费最直接的手段，从而与在公式中增加参数控制招生规模扩大的动机相悖。

第二，生均拨款数额依据参加分配标准学生总数对可供分配经费总额进行平均分配，而标准学生总数在计算时仅仅考虑了学位层次的差别，忽视了高校之间在专业设置、办学效果等方面的差异。

这一做法难以保证把有限资金配置给最有效率的高校、激励高校提高获拨资金的使用效率。

98 宁波大学学报（教育科学版） 2008以上分析说明，公式拨款的绩效取决于所包含参数的合理性和科学性。

但是高等教育财政支出的复杂性极大地增加了合理确定参数的难度。

[3]一方面，高等教育财政支出难以进行科学细化。

例如高等教育财政拨款中既有研究生教育支出、大学本科教育支出、高职教育支出，也有人员支出、公用支出、校园建设和改造项目、科研支出等，而且同一类支出中的不同项目也有很大差异。

另一方面，评价指标的通用性不强，高等教育特殊的内外部效益使绩效标准难以量化。

简言之，只要公式中的参数不能合理覆盖所有项目，公式拨款就存在不足。

现行的拨款模式较之以前模式的创新之处在于引入了项目制拨款方式。

2004年国务院批转教育部《2003～2007年教育振兴行动计划》，更进一步地提出“强化项目管理，建立行政、专家和社会中介机构相结合的项目评价系统”，“实行与项目实效挂钩的滚动拨款制度和相应的激励机制”。

实践表明，项目制拨款的实行对更好地发挥财政拨款对高教的调控作用确实起到了积极作用。

其中比较突出的有两点：[4]一是项目制拨款有利于调节高等教育内部结构矛盾。

高等教育内部结构包括层次结构、科类结构、地区结构、管理体制结构等。

层次结构反映的是不同要求和程度的高等教育的构成状况。

科类结构是指不同学科、不同专业领域的构成状况。

地区结构是指不同地区高等教育发展的构成情况。

管理体制结构是指普通高等学校行政管理的隶属关系。

在教育资源有限的前提下，各类型结构间在资源争夺上存在突出矛盾。

项目制拨款方式不因为高校层级高低、隶属行政机构以及文理科等划分对高校拨款区别对待，而是要求各层次、各行政隶属高校都基于公平和效率原则进行申请财政性教育经费，通过对申请项目的质量、研究或执行价值来评价有限的财政经费是否利用得物有所值。

二是在项目制拨款模式下，各高校需要根据自身实力和特点向相关项目的主管部门提出申请。

申请能否成功和高校的教学质量、办学特色等方面挂钩，因而对提高高校教学质量、增强办学效益起到引导和激励作用。

然而，现行的项目制拨款在执行过程中也暴露了一些问题。

比较突出的是项目立项审批过程透明度低、多为大学个体和拨款主管部门的单独协商过程，大学对预算制定的影响多和与管理机构官员的关系以及大学自身的权威有关系，“会哭的孩子有奶吃”等现象较为多见。

三、改革现行高教事业经费拨款模式的建议综上，现有高校事业经费拨款模式的两大基本构成都需要改进：第一，经常性经费拨款在执行公式拨款的基础上需要引进新的拨款方法以弥补公式拨款的内在不足。

第二，项目制拨款需要落实科学、透明的立项管理、切实提高项目拨款的公平和效率。

基于这种判断，笔者提出以下改革建议：（一）对可供分配的经常性拨款的一部分实行绩效拨款经常性拨款是保障高校在既有水平上正常运行和发展的必要费用。

为了保持高等教育的稳定发展，经常性拨款需要在各年度保持相对稳定。

但是，现有经常性拨款的主要参数“生均经费”是以“标准学生人数”除“可供分配总额”计算的，并不利于保持拨款稳定和拨款使用绩效的提高。

首先，伴随高校扩招、标准学生人数逐年增加，而可供分配的总额受当年的预算收入以及高教经费占预算的比例的制约，波动性比较大。