08第八章 政策评估和政策监控
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1. 政策评估含义的四种观点:（1）政策评估主要是对政策 方案的评估,属于政策评估中预测评估的范畴；（2） 政策评估 是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对 政策执行以及政策结果的评估；（3）政策评估就是发现误差， 修正误差；（4） 政策评估的着眼点应是政策效果。 2. 我们将政策评估界定为：依据一定的标准和程序，对 政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目 的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改 进和制定新政策的依据。它是政策分析的重要方面，是一种具 有特定标准、方法和程序的专门研究活动。
二、我国政策评估工作的主要缺陷 政策评估是迈向科学决策的重要一环。党和政府从一 开始就遵循人民公仆的原则，注意决策的正确性与民主性， 不断推进政策评估工作的发展。但是，由于政策评估工作 面临很多实际困难，世界各国刚刚起步，也是中国政策过 程中的一个薄弱环节。我国政策评估工作的主要缺陷有： （1）政策评估的重要性没有引起高度重视；（2）以研究 取代服务，以好恶取代科学；（3）以评估作为沽名钓誉 手段，以形式取代实质；（4）政策评估组织不健全，尤 其是民间的评估机构发育缓慢；（5）人才、经费缺乏； （6）缺乏完善的信息系统。
§2. 政策评估的过程和模式
一、政策评估过程的三个阶段
1．准备阶段 周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估 工作得以顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比较 充分，就能抓住关键问题，明确评估的中心和重点，避免 盲目性。组织准备阶段的主要任务包括：（1） 确立评估 对象,实质上是解决评估什么的问题。（2） 制订评估方案, 这是政策评估准备阶段最重要的一项工作。（3） 挑选和 培训人员，政策评估人员的自身素质及其对评估的态度会 直接影响到评估的质量。
5．政策信息系统不完备，获取数据困难。评估有赖 于充分的信息和各种数据。换言之，若无政策信息或缺乏 政策信息，政策评估就成了无本之木和无源之水，评估活 动的科学性、可靠性无从谈起。有些政策机关不重视信息 管理，缺乏有效的信息收集手段和措施，信息收集系统未 能形成，所获得的信息和数据残缺不全，杂乱无章，这使 得评估失去基础和依托，难以进行。 6．政策评估的经费不易取得。政策评估需要相当的 人力、物力、财力和时间的支持，即花费一定的成本。但 是，在现实中，由于评估工作及其价值尚未引起人们足够 的重视和认同，很难指望人们能从现行政策资源中拿出部 分成本充作评估之用，评估成本往往没有来源。因此，开 展评估工作便举步维艰。
2．内部评估和外部评估 从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外 部评估： 内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。 它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实 施的评估。 外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它 可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学 术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是 由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其 他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外部评估各有 其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取 长补短。
第八章 政策评估和政策监控
本章要点： ●政策评估的概念、类型与意义 ●政策评估的过程及步骤
●政策评估的八种模式
●政策评估面临的困难以及推进政策评估事业的途径 ●政策监督的概念与作用
●政策监控机制的构成
●政策监控的功能活动 ●中外政策监控机制的简要比较 ●我国政策监控机制的完善
§1.政策评估概述
一、政策评估的概念
二、政策评估的八种模式 在西方政策评估实践中，有各种各样的模式。如何 对这些模式进行分类，这是政策评估学者一直研究的问 题。有些学者，如古巴（Guba）和林肯（Lincoln），提 出以“组织者”（organizer）作为焦点来进行分类。通
常，所选择的价值标准就是评估的“组织者”，这样根
据“组织者”的不同就形成不同的评估模式（evaluation model）。以古巴和林肯的观点为基础，德国学者韦唐
2．政策效果的多样性和影响的广泛性。政策行动的效果 往往是多重的，有些效果直接显明，一目了然，有些则不易感 知，有些政策本身只有象征意义，表示一个组织或一个政策对 某种问题的关怀等等。同样，政策的影响分散，涉及面广。由 于政策影响分散之故，政策评估的工作常感困难。
3．政策行动与环境改变之因果关系不易确定。评估一 项公共政策时，我们希望能在政策行动与实际社会情况的改 变间建立一种因果关系，即实际社会情况的改变会受到政策 行动的影响，但要在两者之间确切建立一种因果关系诚非易 事。社会实际情况的改变，往往会受到政策行动以外其他因 素的影响。 4．有关人员抵制。无论用什么名称来表述政策评估的 行为，它归根到底都涉及到对政策功绩的评判。这种评判可 能有利于政策制定和执行相关的人，也可能产生不利影响， 从而危及他们的工作生活或社会评价。因此，他们倾向于尽 可能避免评估行为的发生。同时，人的本能和组织的惰性也 使人们抵制评估。
职业化模式－同行评议
三、政策失败原因的探索 在政策评估过程中，除了客观评述成功的政策外， 分析政策失败的原因，从反面吸取教训，发现问题，减 少政策失误，本身就是评估的核心内容之一。一项政策
没有达到预期目标或对它意在解决的问题没有发生作用，
其原因是多种多样的。概括起来，不外乎如下几种情形 （1）政策投入不够；（2）政策对象不配合；（3）政策
2．实施阶段
实施评估是整个政策评估活动中最重要的阶段，其主要任务是利 用各种调查手段全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益 等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运 用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。在评估实施过 程中，评估者应该坚持材料的完整性和分析的科学性两个原则，客观、 公正地反映出政策的实际效果。实施评估阶段是一些具体调查方法和 评估方法的运用。
二、政策评估的类型 1． 正式评估和非正式评估 从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评 估： 非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格 规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己 掌握的情况对政策做出评鉴的评估。 正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的 程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策 评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依 据。
3．有效配置资源的基础。政策资源总是有限的，如何 把这些有限的资源进行合理的配置，以获取最大的效益，这 是政策决策者和执行者都必须认真考虑的问题。政策评估正 是合理配置资源的基础。只有通过评估，才能确认每项政策 的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以 寻求最佳的整体效果，有效地推动政策各个方面的活动。 4．决策科学化、民主化的必由之路。政策评估正是实 现传统经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环，通过 政策评估，不仅可以判明每项政策的价值、效益、效率、决 定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，也可以了解政策 问题，提出改进意见。有效的评估，是提高政策科学性和扩 大政策效果不可或缺的。
3．结束阶段
这是处理评估结果、撰写评估报告阶段。个人的价值判断受客观 条件的限制难免有疏漏。因此，当我们收集评估信息，得出评估结论 后，还必须善加处理。要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的 可信度和有效度;让评估结论与政策设计者、决策者、执行者见面，以 便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能;必须撰写评估报告， 报告的内容除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提 出政策建议外，还必须对评估过程，方法及评估中的一些主要问题加 以说明，对评估工作的优缺点进行总结。
（Evert Vedung）在《公共政策和项目评估》（1997）
一书中，从社会科学更广阔的视角出发，赋予了“组织 者”更抽象的含义，从而提出了一个关于政策评估模式 的系统分类框架。
韦唐博士从政府干预的实质结果入手，按“组织者”的不同 将评估模式分为三大类：效果模式（effectiveness models）、经 济模式（economic models）、和职业化模式（professional models）。“效果模式由一个相当大的、各不相同的团体组成。 除了传统的目标达成评估（goal-attainment evaluation）外，效果 模式还包括附带效果模式（side-effects evaluation）、无目标评估 （goal-free evaluation）、综合评估（comprehensive evaluation）、 顾客导向评估（client-oriented evaluation）和利益相关者模式 （stakeholder model）。”经济模式与效果模式的不同在于前者 总是关心成本，而后者是忽略成本的。经济模式的两个基本变种 是生产率模式（productivity model）和效率模式（efficiency model）。职业化模式并不直截了当地关心评估的内容，因为它 把重点放在了执行评估的人身上。最著名的职业化模式是同行评 议模式（peer review model），用这种方法，举个例子来说，就 是教授评估教授、工程师评估工程师、外科医生评估外科医生。
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3．事前评估、执行评估和事后评估 从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分 为事前评估、执行评估和事后评估： 事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评 估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的 预测,政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。 执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估, 就 是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得 到严格地贯彻执行。
按照韦唐的概括，政策评估模式的分类如下图所示：
目标达成模式
目标 附带效果模式
结果—无目标评估模式 效果模式 系统单元—综合评估模式 顾客的关心—顾客导向模式 利益相关者模式 利益相关者的关心等 （北美） 政策委员会（瑞典） 生产率模式－生产率模式 成本－利益分析 效率模式 成本－效能分析
评估模式
经济模式
事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴 定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程 度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式， 强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生， 是最主要的一种评估方式。
三、政策评估的意义 1．检验政策的效果、效益和效率的基本途径。一项构思 精良的政策投入运行后究竟有什么效果，政策的实际效益和效 率如何，往往并不是一目了然的。有必要利用一切可行的技术 和手段收集相关信息，并在此基础上加以分析和科学的阐释， 以确认一项政策的特点、优点、缺陷，检测一项政策的实际效 益和效率。 2．决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据。公共 政策其实是一种假设，由于社会情况的复杂性、完全理性的政 策几乎是不存在的，再加上前面提及的政策执行的种种问题， 情况就更为复杂、严重。为让公共政策收到预期的效果，政策 执行一段时间后，政策决策者必须根据政策执行的实际情况来 决定一项政策的延续，改进或中止，而政策评估正是做出这种 决定的主要依据。
三、推进我国政策评估工作的途径 针对中国政策评估工作缺陷，必须下功夫，从思想、 组织、制度、手段诸方面推进政策评估工作，使其要向纵 深发展、日益成熟。 1. 提高对评估工作及其意义的认识。很少有政府和组 织以热情和认真的态度从事政策评估。究其原因，重要的 一点在于人们对政策评估的认识存在障碍。因此，要推进
在目标、内容、管理上彼此冲突；（4）解决某些问题的
代价大于利益；（5）有些问题纷繁复杂，解决难度大； （6）外在因素的干扰（7）政策超前。
§3. 政策评估面临的困难 以及推进评估事业的途径
一、政策评估所面临的困难 1．政策评估的不确定性。政策评估的一个重要层面，是 衡量其是否达到目标，或接近目标至何种程度。若政策目标甚 为明确，并可用具体、可量化的指标来表示，则此这一层面的 政策评估甚为容易。但是，政策涉及面广，政策目标难免出现 分散、不明确的情况。同时，因为多数政策具有多种目标，有 些目标可能是矛盾的，这种情况就使得人们要确定政策的真实 目标显得困难。
二、我国政策评估工作的主要缺陷 政策评估是迈向科学决策的重要一环。党和政府从一 开始就遵循人民公仆的原则，注意决策的正确性与民主性， 不断推进政策评估工作的发展。但是，由于政策评估工作 面临很多实际困难，世界各国刚刚起步，也是中国政策过 程中的一个薄弱环节。我国政策评估工作的主要缺陷有： （1）政策评估的重要性没有引起高度重视；（2）以研究 取代服务，以好恶取代科学；（3）以评估作为沽名钓誉 手段，以形式取代实质；（4）政策评估组织不健全，尤 其是民间的评估机构发育缓慢；（5）人才、经费缺乏； （6）缺乏完善的信息系统。
§2. 政策评估的过程和模式
一、政策评估过程的三个阶段
1．准备阶段 周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估 工作得以顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比较 充分，就能抓住关键问题，明确评估的中心和重点，避免 盲目性。组织准备阶段的主要任务包括：（1） 确立评估 对象,实质上是解决评估什么的问题。（2） 制订评估方案, 这是政策评估准备阶段最重要的一项工作。（3） 挑选和 培训人员，政策评估人员的自身素质及其对评估的态度会 直接影响到评估的质量。
5．政策信息系统不完备，获取数据困难。评估有赖 于充分的信息和各种数据。换言之，若无政策信息或缺乏 政策信息，政策评估就成了无本之木和无源之水，评估活 动的科学性、可靠性无从谈起。有些政策机关不重视信息 管理，缺乏有效的信息收集手段和措施，信息收集系统未 能形成，所获得的信息和数据残缺不全，杂乱无章，这使 得评估失去基础和依托，难以进行。 6．政策评估的经费不易取得。政策评估需要相当的 人力、物力、财力和时间的支持，即花费一定的成本。但 是，在现实中，由于评估工作及其价值尚未引起人们足够 的重视和认同，很难指望人们能从现行政策资源中拿出部 分成本充作评估之用，评估成本往往没有来源。因此，开 展评估工作便举步维艰。
2．内部评估和外部评估 从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外 部评估： 内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。 它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实 施的评估。 外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它 可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学 术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是 由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其 他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外部评估各有 其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取 长补短。
第八章 政策评估和政策监控
本章要点： ●政策评估的概念、类型与意义 ●政策评估的过程及步骤
●政策评估的八种模式
●政策评估面临的困难以及推进政策评估事业的途径 ●政策监督的概念与作用
●政策监控机制的构成
●政策监控的功能活动 ●中外政策监控机制的简要比较 ●我国政策监控机制的完善
§1.政策评估概述
一、政策评估的概念
二、政策评估的八种模式 在西方政策评估实践中，有各种各样的模式。如何 对这些模式进行分类，这是政策评估学者一直研究的问 题。有些学者，如古巴（Guba）和林肯（Lincoln），提 出以“组织者”（organizer）作为焦点来进行分类。通
常，所选择的价值标准就是评估的“组织者”，这样根
据“组织者”的不同就形成不同的评估模式（evaluation model）。以古巴和林肯的观点为基础，德国学者韦唐
2．政策效果的多样性和影响的广泛性。政策行动的效果 往往是多重的，有些效果直接显明，一目了然，有些则不易感 知，有些政策本身只有象征意义，表示一个组织或一个政策对 某种问题的关怀等等。同样，政策的影响分散，涉及面广。由 于政策影响分散之故，政策评估的工作常感困难。
3．政策行动与环境改变之因果关系不易确定。评估一 项公共政策时，我们希望能在政策行动与实际社会情况的改 变间建立一种因果关系，即实际社会情况的改变会受到政策 行动的影响，但要在两者之间确切建立一种因果关系诚非易 事。社会实际情况的改变，往往会受到政策行动以外其他因 素的影响。 4．有关人员抵制。无论用什么名称来表述政策评估的 行为，它归根到底都涉及到对政策功绩的评判。这种评判可 能有利于政策制定和执行相关的人，也可能产生不利影响， 从而危及他们的工作生活或社会评价。因此，他们倾向于尽 可能避免评估行为的发生。同时，人的本能和组织的惰性也 使人们抵制评估。
职业化模式－同行评议
三、政策失败原因的探索 在政策评估过程中，除了客观评述成功的政策外， 分析政策失败的原因，从反面吸取教训，发现问题，减 少政策失误，本身就是评估的核心内容之一。一项政策
没有达到预期目标或对它意在解决的问题没有发生作用，
其原因是多种多样的。概括起来，不外乎如下几种情形 （1）政策投入不够；（2）政策对象不配合；（3）政策
2．实施阶段
实施评估是整个政策评估活动中最重要的阶段，其主要任务是利 用各种调查手段全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益 等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运 用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。在评估实施过 程中，评估者应该坚持材料的完整性和分析的科学性两个原则，客观、 公正地反映出政策的实际效果。实施评估阶段是一些具体调查方法和 评估方法的运用。
二、政策评估的类型 1． 正式评估和非正式评估 从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评 估： 非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格 规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己 掌握的情况对政策做出评鉴的评估。 正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的 程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策 评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依 据。
3．有效配置资源的基础。政策资源总是有限的，如何 把这些有限的资源进行合理的配置，以获取最大的效益，这 是政策决策者和执行者都必须认真考虑的问题。政策评估正 是合理配置资源的基础。只有通过评估，才能确认每项政策 的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以 寻求最佳的整体效果，有效地推动政策各个方面的活动。 4．决策科学化、民主化的必由之路。政策评估正是实 现传统经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环，通过 政策评估，不仅可以判明每项政策的价值、效益、效率、决 定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，也可以了解政策 问题，提出改进意见。有效的评估，是提高政策科学性和扩 大政策效果不可或缺的。
3．结束阶段
这是处理评估结果、撰写评估报告阶段。个人的价值判断受客观 条件的限制难免有疏漏。因此，当我们收集评估信息，得出评估结论 后，还必须善加处理。要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的 可信度和有效度;让评估结论与政策设计者、决策者、执行者见面，以 便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能;必须撰写评估报告， 报告的内容除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提 出政策建议外，还必须对评估过程，方法及评估中的一些主要问题加 以说明，对评估工作的优缺点进行总结。
（Evert Vedung）在《公共政策和项目评估》（1997）
一书中，从社会科学更广阔的视角出发，赋予了“组织 者”更抽象的含义，从而提出了一个关于政策评估模式 的系统分类框架。
韦唐博士从政府干预的实质结果入手，按“组织者”的不同 将评估模式分为三大类：效果模式（effectiveness models）、经 济模式（economic models）、和职业化模式（professional models）。“效果模式由一个相当大的、各不相同的团体组成。 除了传统的目标达成评估（goal-attainment evaluation）外，效果 模式还包括附带效果模式（side-effects evaluation）、无目标评估 （goal-free evaluation）、综合评估（comprehensive evaluation）、 顾客导向评估（client-oriented evaluation）和利益相关者模式 （stakeholder model）。”经济模式与效果模式的不同在于前者 总是关心成本，而后者是忽略成本的。经济模式的两个基本变种 是生产率模式（productivity model）和效率模式（efficiency model）。职业化模式并不直截了当地关心评估的内容，因为它 把重点放在了执行评估的人身上。最著名的职业化模式是同行评 议模式（peer review model），用这种方法，举个例子来说，就 是教授评估教授、工程师评估工程师、外科医生评估外科医生。
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3．事前评估、执行评估和事后评估 从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分 为事前评估、执行评估和事后评估： 事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评 估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的 预测,政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。 执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估, 就 是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得 到严格地贯彻执行。
按照韦唐的概括，政策评估模式的分类如下图所示：
目标达成模式
目标 附带效果模式
结果—无目标评估模式 效果模式 系统单元—综合评估模式 顾客的关心—顾客导向模式 利益相关者模式 利益相关者的关心等 （北美） 政策委员会（瑞典） 生产率模式－生产率模式 成本－利益分析 效率模式 成本－效能分析
评估模式
经济模式
事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴 定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程 度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式， 强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生， 是最主要的一种评估方式。
三、政策评估的意义 1．检验政策的效果、效益和效率的基本途径。一项构思 精良的政策投入运行后究竟有什么效果，政策的实际效益和效 率如何，往往并不是一目了然的。有必要利用一切可行的技术 和手段收集相关信息，并在此基础上加以分析和科学的阐释， 以确认一项政策的特点、优点、缺陷，检测一项政策的实际效 益和效率。 2．决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据。公共 政策其实是一种假设，由于社会情况的复杂性、完全理性的政 策几乎是不存在的，再加上前面提及的政策执行的种种问题， 情况就更为复杂、严重。为让公共政策收到预期的效果，政策 执行一段时间后，政策决策者必须根据政策执行的实际情况来 决定一项政策的延续，改进或中止，而政策评估正是做出这种 决定的主要依据。
三、推进我国政策评估工作的途径 针对中国政策评估工作缺陷，必须下功夫，从思想、 组织、制度、手段诸方面推进政策评估工作，使其要向纵 深发展、日益成熟。 1. 提高对评估工作及其意义的认识。很少有政府和组 织以热情和认真的态度从事政策评估。究其原因，重要的 一点在于人们对政策评估的认识存在障碍。因此，要推进
在目标、内容、管理上彼此冲突；（4）解决某些问题的
代价大于利益；（5）有些问题纷繁复杂，解决难度大； （6）外在因素的干扰（7）政策超前。
§3. 政策评估面临的困难 以及推进评估事业的途径
一、政策评估所面临的困难 1．政策评估的不确定性。政策评估的一个重要层面，是 衡量其是否达到目标，或接近目标至何种程度。若政策目标甚 为明确，并可用具体、可量化的指标来表示，则此这一层面的 政策评估甚为容易。但是，政策涉及面广，政策目标难免出现 分散、不明确的情况。同时，因为多数政策具有多种目标，有 些目标可能是矛盾的，这种情况就使得人们要确定政策的真实 目标显得困难。