上海市浦东新区城市规划制定过程中公众参与的选择研究_谭峰

与，在法律的制定过程中吸引市民的意见。 （２）城市规划公众参与步骤烦琐、涉及面广，因此，
法律的制定应务必细化，这样才有利于公众参与的落实与 实施。
（３） 重视对历史案例的归纳与整理，这些案例是丰富 和细化法律条款的重要依据。 ２．２．３ 多样的参与形式
根据国内外的城市规划公众参与经验，不同的经济基 础、不同的政治体制、不同的人文环境等因素影响着公众 参与形式的产生与选择，而适合的参与形式往往对参与的 效果影响很大，公众会考虑其自身能力、所付出的成本、 面对公共议题的范围，以及可能发挥的影响力等因素，适 当选择最有效的参与方式。
划制定的侧重方向不同，因此，城 市规划不同环节上参与的主体和参
表１ 城市规划制定过程中公众参与框架
上报审批前应当听 取公众意见的规定
与的形式也不尽相同。
要求，在不到半年
约翰·Ｍ·利维（Ｊｏｈｎ Ｍ． Ｌｅｖｙ）
的时间内，已经组
将美国总体规划的编制归纳为 ５ 个
织了 １ ０ 次规划意
主要阶段：研究阶段；社区目标和
其次，针对不同规划阶段的 要求，来确定规划公众参与的对 象的类型和范围（表 ３）。
表３ 规划不同阶段的参与群体
３．３ 不同类型规划在不同阶段的形式选择 根据规划类型及阶段的不同，有针对性地采用不同的
参与形式，有助于吸引更多的市民参与到规划的制定过程 当中（表 ４）。
当然，对于公众参与的选择内容还有很多，包括市民 参与意识的培养、媒体平台的广泛利用、以及规划公众参 与细节的考虑等等。随着浦东新区城市规划公众参工作的
文以规划制定过程中规划成果的审查 环节作为一个分解，将城市规划的制 定分为编制过程和审批过程两个部
了重点区域规划向人大、政协进行汇 报、召开专家评审会和论证会等方式 进行。２００４ 年，根据上海市有关规
分。其中，编制过程包括前期组织、草 定，浦东新区规划管理部门对凡周边
案编制、规划成果编制三个阶段；审 有敏感建筑的建设项目方案均进行了
当然，一套法律体系的完善需要多年实践经验的积 累。此外，西方国家相关法律是建立在与我国不同的社会 所有制基础上，完全照搬西方的经验也不切实际。但一些 法律制定及实施方面的操作经验仍值得浦东新区借鉴：
（１） 让市民充分了解城市规划公众参与的相关法律内 容，如果有可能可以在法律、法规制定之初就引入公众参
２００４ 年之前，上海市浦东新区
ｓｏｍｅ ｈｅｌｐｆｕｌ ｉｄｅａｓ ｔｏ ｐｏｌｉｃｙ ｍａｋｉｎｇ．
众意见办法》（以下简称《办法》），本 规划公众意见的听取方式，主要采取
Ｋ ｅ ｙ ｗ ｏ ｒ ｄ ｓ ： Ｄｅｔａｉｌｅｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ， Ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ， Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ
见征询会或规划咨
目的的阐述；规划编制阶段；规划
询会，其中的 ３ 次
实施阶段；规划再Baidu Nhomakorabea视与修订阶
是通过网络举行
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规划研究 上海市浦东新区城市规划制定过程中公众参与的选择研究／谭 峰
的。２００７ 年 ８ 月出台了《浦东新区制定社区详细规划听取 公众意见办法，浦府（２００７）１８２ 号文件》，将进一步规 范浦东新区城市规划公众参与工作。 ２．２ 国内外实践经验对浦东公众参与的借鉴 ２．２．１ “ 自下而上”的参与思想
１ 对城市规划制定过程公众参 批过程包括规划审查和规划审批两个 审批前公示，听取公众意见，在协调
与的理解
阶段（表 １）。
无重大矛盾的前提下方进行审批。
城市规划的制定过程由不同的
在不同城市规划制定阶段，不同 ２００６ 年８月开始，浦东新区积极响应
环节构成，由于各个环节上城市规 环节公众参与的主体、形式、组织形 上海市规划局关于控制性详细规划在
３ 浦东新区城市规划公众参与的选择 ３．１ 公众参与组织形式选择
比较国外城市规划公众参与的开展，中介结构或社区 居民自发形成的民间组织在参与过程中起到了良好的组织 和协调作用。基于我国当前的国情，这一点还难以实现， 而居委会则正好可以弥补这一不足。考虑到浦东新区区域 面积大，居民结构复杂，正可以利用居委会这一有力条件，
叉，公众参与应该是全过程的参与， 其中，目标和目的阐述阶段和规划再 审视与修订阶段是整个规划过程中公 众参与活动较为频繁的阶段。
参考《上海市制定控制性详细规 划提取公众意见的规定（试行）》和 《浦东新区制定社区详细规划听取公
定过程；横向的参与选择作为两大核 心轴线，展开相关研究。
２ 国内外城市规划中的公众参与 ２．１ 上海市浦东新区城市规划公众 参与的现状
图１ 城市规划公众参与组织结构示意图
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形成从区政府（规划局）—各功能区管委会—街道办 事处—居委会—业主委员会—社区居民的一个严密网 络体系（图 １）。 ３．２ 参与主体的选择
《办法》第八条对参与主体有所规定，但对于不 同类型的规划需要什么参与者，规划不同阶段需要什 么参与者，并没有作详细的界定。本研究认为，针对 不同类型规划的规划内容，来确定规划公众参与的对 象的类型和范围，包括直接利益相关者和间接受影响 者（表 ２）。
如美国的城市规划体系中，非常强调在规划的不同阶 段应该确定公众参与的不同方式，且形式多样，如研究小 组、民间咨询委员会、问卷调查、社区居民会议等形式。 深圳市和广州市则采用依靠网络对大多数规划草案进行公 示和听取公众意见为主，其他的参与形式为辅开展公众参 与。这些公众参与形式的选择，有助于不同层次和地区城 市规划公众参与的开展，对浦东将具有很好的借鉴意义。
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｎｏｗａｄａｙｓ ｔｈｅ ｄｅｇｒｅｅ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ 段。一般认为，五个阶段之间存在交 式等也有所不同。本文将以纵向的制
ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ． Ｔｈｒｏｕｇｈ ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎ ａｎｄ ｃｏｎ－ ｔｒａｓｔ ｈｏｍｅ ａｎｄ ａｂｒｏａｄ， ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｆｏｃｕｓｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｋｉｎｄｓ， ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｓｕｂ－ ｊｅｃｔｓ ａｎｄ ｆｏｒｍｓ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｓｔａｇｅｓ ｉｎ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｗｉｔｈ ａ ｖｉｅｗ ｔｏ ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｎ Ｐｕｄｏｎｇ Ｎｅｗ Ａｒｅａ ｉｎ ｈｏｐｅｓ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ
西方国家公众参与的历史发展经历了从物质建设规 划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段，规划工作逐 渐由宏观转向微观，由政府行为转向市民的角度，由理论 性、专业性和集中的权力转到感性、具体、由下至上 （ｂｏｔｔｏｍ－ｕｐ）的参与。尤其是二次大战后，西方国家城市 复兴中的矛盾激化，促进了一些公众参与思想的发展。如 谢里·阿恩斯坦（Ｓｈｅｒｒｙ Ｒ． Ａｒｎｓｔｅｉｎ）于 １９６９ 年发表的 《市民参与的梯子》（ Ａ Ｌａｄｄｅｒ ｏｆ Ｃｉｔｉｚｅｎ Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ） 一文，至今仍被公认为市民参与的最佳指导文章（梁鹤 年），保罗·戴维多夫（Ｐａｕｌ Ｄａｖｉｄｏｆｆ）提出的“倡导性 规划”（Ａｄｖｏｃａｃｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ）思想，以及简·雅各布斯 （Ｊａｎｅ Ｊａｃｏｂｓ）所强调的“为谁做规划”的思想等。这些 公众参与思想的提出，在一定程度上，平衡各种利益冲突， 保障弱势群体的利益，将问题和矛盾在规划编制阶段就加 以解决，减少规划实施后矛盾冲突的加剧。
深入开展，仍有很多问题需要不断的探讨。本文通过对浦 东新区当前城市规划公众参与的部分政策建议的探讨，希 望能够对相关研究和工作起到抛砖引玉的作用，并随着浦 东新区在控详规划制定过程中公众参与经验的不断丰富和
作者简介
谭 峰
上海市浦东新区规划设计研究院城市规划研究中心，助理 工程师，人文地理学硕士
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表４ 各类规划各个参与阶段的参与形式和参与方法
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规划研究 上海市浦东新区城市规划制定过程中公众参与的选择研究／谭 峰
完善，在适当的时机可以将控详 规划公众参与的部分机制、经验、 形式等逐步向总体规划、部分专 业规划等层次扩展，让公众参与 到规划体系内各层次规划当中。
参考文献：
［１］郝娟．解析我国推进公众参与城市 规划的障碍及成因［Ｊ］．城市发展研究， ２００７，１４（５）． ［２］梁鹤年．公众（市民）参与——北美的 经验与教训［Ｊ］．城市规划，１９９９，２３（５）： ４９－５３． ［３］孙施文．美国的城市规划体系—— 规划运作体系［Ｊ］．城市规划，１９９９，２３ （７）：４４－４７，５３． ［４］周江评，孙明洁．城市规划和发展决 策中的公众参与——西方有关文献及 启示［Ｊ］．国外城市规划，２００５，２０（４）： ４１－４８．
上海市浦东新区城市规划制定过程中
公众参与的选择研究
谭 峰
Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｐａｒｔｉｃｉ－ ｐａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｕｒ－ ｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｐｕｄｏｎｇ Ｎｅｗ Ａｒｅａ
【摘要】以上海市浦东新区城市规划制定过程中不同类型、不同阶段的公众参 与主体、形式等选择作为切入点，通过国内外典型事例的比较开展相关研究， 希望能对今后浦东新区及其他相关工作的政策制定提供一定的参考和借鉴。 【关键词】控详规划 公众参与 选择研究
目前，浦东城市规划公众参与意识还没有深入人心， 尤其是在规划师这一层次，为谁规划的理念仍有待进一步 明确和探讨。 ２．２．２ 法律机制保障公众参与
西方城市规划公众参与实践有长久的历史，建立了一 套相对完善的制度保障机制。如德国的《建设法典》、英 国的《城乡规划法》等，均建立了详细的城市规划公众参 与法律保障制度，对公众参与的每一个环节都做出了详细 的法律界定。浦东在这方面刚刚起步，与西方发达国家相 比，存在两点不足之处 ：一是对城市规划编制过程中公 众参与的界定仍不够细致 ；二是对已经成文的法律执行 不到位。
表２ 不同类型规划的参与群体
比如陆家嘴中心区控制性详 细规划（１９９３），为了明确规划制 订的必要性和可能性；第一阶 段，针对本案将对未来上海城市 重要影响，规划内容涉及到所有 公众的利益，因此，召开了全市 各层面的机关干部、专家学者、 普通市民、甚至国内外专家学者 进行了广泛地动员和参与。第二 阶段，本案深化过程中，具体规 划内容涉及到部分公众的利益， 因此，召开了这部分公众代表的 座谈会，听取意见。可见，对待 不同层面的问题，控规有着不同 的效用范围和参与群体；在规划 编制过程中的不同阶段有其相应 的参与社会群体。