财政分权视角下地方政府对工商业用地的配置分析

财政分权视角下地方政府对工商业用地的配置分析【摘要】本文旨在探讨现行财政分权体制和城镇土地转让制度下，地方政府如何按用途划分新增工商业用地的问题。地方政府转让工商业土地的收益可分为地价和企业税收两部分。工业用地地价较低，但工业企业纳税较高。因此地方政府在追求自身收益最大化时会以一定比例划分工商业用地，使得工业用地的边际收益等于商业用地的边际收益。此外，本文还发现，商业越发达的地区地方政府越愿意将土地用于商业，而商业越不发达的地区地方政府越倾向于将土地作为工业用地。

【关键词】财政分权地方政府工业用地商业用地

一、引言

当前中国的支出结构严重失衡，投资占gdp的比重已经超过消费占gdp的比重，且二者之间的差距不见缩小。但是，伴随着严重失衡的却是中国经济的长期增长。已有相当多的研究表明，推动经济增长最重要原因是中国的财政分权制度。而财政分权最直接的受益者之一就是地方政府，因为它意味着地方财政收入的增加。本文将考察现行财政分权体制和城镇土地转让制度下地方政府如何对新增工商业用地按用途配置的问题，并对经济增长下支出结构失衡的原因进行初步的探讨。

在现行的财政分权体制下，地方政府通过转让工商业用地所得主要可以分为两部分：土地价格和企业纳税。企业需要以一定价格

向地方政府购买土地，这是地方政府转让土地最直接的收入。在中央和省级政府划拨用地面积指标的前提下，地方政府首先决定指标内土地的用途，再将土地转让给相关类型的企业。国土资源部的数据（参见《中国城市地价状况》，2004-2010）显示，商业用地的转让价格要远高于工业用地的转让价格，且价差仍有继续拉大的趋势。

收益的税收部分则包括增值税、营业税和所得税，其中增值税数额最大。1994年的分税制改革以后，地方政府可以从以上三大税收中获得一定比例的分成。研究表明，由于商品增值率低、商业企业可以人为调节进项税额以及商业企业的促销措施等原因，商业增值税纳税额和销售额之间存在着严重的不同步，前者的增加幅度远小于后者。这意味着同等销售额的前提下工业企业对地方政府税收收入的贡献要大于商业企业。因而地方政府需要合理分配土地，以求获得最大收益。

二、一个地方政府行为模型

（一）模型的假设

首先，假定地方政府是一个追求自身收益最大化的理性主体。地方政府转让土地的收益由两部分组成：转让价格和企业若干年内纳税的现值和。为简单起见，在企业的纳税中，模型将只考虑增值税，因为相对于增值税，企业应缴纳的其他税种少得多。同样将不被考虑的还有地方政府对土地的先期投入，因为无论土地将来是被

用于工业还是商业，这些成本都是必要且大致稳定的。假定地方政府为了保证收益会为工、商业企业分别规定一个最低单位面积投资额，且相对于满足该要求的企业数量，土地是稀缺的。假定企业的产出取决于资本和土地，且不存在产品滞销的现象，这样可以用产量来代替销售额。最后，假定企业会根据土地面积调整投资额，使得工业企业对于资本和土地的技术替代率等于商业企业对于资本

和土地的技术替代率。

（二）对地方政府行为的描述

设地方政府收益为r。以x代表上级政府划拨的土地总面积。β表示工业用地和商业用地的分配比例，0≤β≤1，p1、p2表示工业用地和商业用地价格，p10则使得r（β，i1，i2）取最大值的β*、i1*、i2*需满足：

p1+at{[1-1/（1+r）t/r]}{f1+f2[dg（βx）/d（β

x）]}=p2+at{[1-1/（1+r）t/r]}{q1+q2{h[（1-β）x/d（1-β）x]}} （1）

（1）式等号左边是转让工业用地的边际收益，可以分为两部分：p1代表地价收益，at{[1-1/（1+r）t/r]}{f1+f2[dg（βx）/d（βx）]}代表税收收益。等号右边是转让商业用地的边际收益，也可以分为地价和税收两部分。当地方政府收益实现最大化时，转让工业用地的边际收益和转让商业用地的边际收益是相等的。

考虑一种极端的情况：β*=1，i1*、i2*>0，即地方政府会将所

有土地用作工业用地。（1）将化为：

p1+at{[1-1/（1+r）t/r]}{f1+f2[dg（βx）/d（βx）]}│β=1=p2+at{[1-1/（1+r）t/r]}{q1+q2{h[（1-β）x/d（1-β）x]}}│β=1 （2）

（2）式说明，只有在商业用地面积为零时商业用地的边际收益小于等于全部土地用于工业用地时工业用地的边际收益的情况下，地方政府才会选择将所有土地用做工业用地。将（2）式的“=”改为“≥”，再将其变形为：

at{[1-1/（1+r）t/r]}{f1+f2[dg（βx）/d（βx）]}│β

=1-at{[1-1/（1+r）t/r]}{q1+q2{h[（1-β）x/d（1-β）x]}}│β=1≥p2-p1 （2’）

当商业不发达时，由市场决定的商业用地价格会较低，且商业企业将不愿意多加投资。所以（2）式表明商业越不发达的地方，地方政府越有可能将所有土地用作工业用地。

情形2：β*=0，i1*、i2*>0，即地方政府会将所有土地用作商业用地。则β*，i1*，i2*满足：

p1+at{[1-1/（1+r）t/r]}{f1+f2[dg（βx）/d（βx）]}│β=0

（3）式说明，只有在工业用地面积为零时工业用地的边际收益小于全部土地用于商业用地时商业用地的边际收益的情况下，地方

政府才会选择将所有土地用做商业用地。将（3）变形为：at{[1-1/（1+r）t/r]}{f1+f2[dg（βx）/d（βx）]}│β

=0-at{[1-1/（1+r）t/r]}{q1+q2{h[（1-β）x/d（1-β）x]}}│β=0≤p2-p1 （3’）

商业发达的地区，由市场决定的商业用地价格会较高，且商业企业愿意更多地投资。所以（3’）式表明，商业越发达，地方政府越有可能将所有土地用作商业用地。

三、结论

本文通过建立模型分析了地方政府在财政分权体制下对工商业用地的分配问题。模型表明，商业越发达的地区地方政府越愿意将土地用于商业，而商业越不发达的地区地方政府越倾向于将土地作为工业用地转让。这是因为商业发达通常意味着当地人的收入水平较高，因而人们有更高的消费意愿。如此一来，不仅由商业企业销售额决定的应缴纳的增值税额相当可观，而且由市场决定的商业用地价格也就水涨船高了。所以商业发达的地区地方政府转让商业用地的收益就越大。相反，在商业不发达的地区，不仅商业用地的地价相对很低，而且受收入水平所限，人们的消费能力和消费档次都严重不足，因此商业企业缴纳的增值税非常少，甚至出现零增值税的情况。地方政府自然就更有激励去扶持工业了。但由此产生的影响是，商业发达地区的居民对gdp中消费的贡献已相对稳定，商业不发达地区居民的消费水平始终难有大的提高，而投资总额随着工