公共财政管理第五章(1)

2.公共财政活动所处理的利益关系的敏感而尖 锐。（合理而妥善地处理好这些关系，使不同利益集团之间能保持一
种协调平衡的关系。而要做到这一点，仍然离不开一系列科学合理的与 公共财政收支活动相关的分配制度和管理制度，以保障收支决策的民主 性和公正性以及收支分配过程和结果的透明度。）
第一节
制度管理的方法
（二）构建公共财政管理制度的理论依据 1.基本原理：
第三节
二、管理科学理论及其管理方法
（二）管理方法上的特点 1．以决策为基本出发点。 2．以经济效果作为评估标准。 3．应用数学模型。 4．依靠电子计算机。
二、管理科学理论及其管理方法
（三）在公共财政管理中的应用： 在公共财政管理中的应用：
宏观上使能通过财政收入所获得的既定财 政资源在众多财政支出上得到最优配置。 微观上更加合理地使用资源和更加有效地 实现部门的、单位的和项目的目标。
第二节
计划管理的方法
（二）公共财政管理中计划管理的内容 1．从计划期限的时间上看，财政计划的内容可分 为中长期计划和短期计划。 2．从计划体系的空间构成上看，财政计划包括： 中央计划、地方计划、部门计划、单位计划等。 3．从计划（广义）工作的全过程看：财政计划也 包括了计划的制定、计划的执行、计划的检查 评估三个阶段的内容。
第一节
制度管理的方法
2.在公共财政管理中： 在公共财政管理中：
与罗尔斯所指的最广义的制度相比，公共财政制度及其 管理制度是一国制度中最直接的对社会合作中的利益与负担 进行分配的制度，因此，一个正义公平的公共财政（管理） 制度构建的原则和程序也应该符合罗尔斯正义原则和四阶段 构建程序。然而，第一阶段所要完成的对公平和正义原则的 选择是一个社会价值观和道德观不断进步的动态过程，是一 个指导性的理念，是透过后三个阶段具有操作性的构建结果 来体现的。一般而言，越能保证公共财政的公共性和体现公 共财政两个基本要求的制度就越符合正义原则。因此，通过 立宪阶段、立法阶段和行政阶段来构建公共财政及其管理制 度时就必须充分体现透明度原则、分权原则和权责利相结合 的原则。因为，这三大原则实现公共财政公共性和两个基本 要求的管理原则。
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第一节
制度管理的方法
（三）制度是将组织目标和组织活动分工细化的工具
为了使整个组织都能够协同一致地去进行工作，就必须 对组织各部分甚至各成员应该承担和完成的工作内容、工作 数量和工作质量以及完成这些工作所必须运用的方法和遵守 的程序加以规定。这就是业务工作分工的制度化过程。无论 组织的特点和性质有多么不同，组织目标的实现需要全体组 织成员协同一致地工作这一点却是共同的。只有用制度才能 将组织中各机构和各成员的各自应承担的工作数量明确化； 也只有用制度将各种必要的工作方法和工作规程固定化才能 保证工作的质量。
第二节
计划管理的方法
一、计划的含义： 计划的含义：
（一）计划就是指对组织目标进行规划，并按一定组织 目标的要求，对实现目标的工作进行分工、给予相应 的资源配置的一种具有特定工作性质和工作程序的一 整套工作方法。 （二）广义的计划 广义的计划工作包括制定计划、执行计划和检查 广义的计划 计划的执行情况等全过程。 狭义的计划工作则主要是指制定计划。 狭义的计划
［德］柯武刚、史漫飞著《制度经济学――社会秩序与公共政策》 [M]，032页―033页，商务印书馆，2001年。
第一节
制度管理的方法
（一）社会中个人遵循的行为规则即：处 理人与人之间关系的规则。 （二）通过立法程序而制定的各种法律规 则。 （三） 要求组织成员共同遵守的行为规 范和按一定要求办事的规程。
第三节
现代管理思想中的 一些管理方法
三、系统与权变观念的管理理论及管理方法 （一） 基本思想及观点
1.运用系统的观念将组织看作是一个开放的系统，它总是 存在于一定的社会的和技术的环境之中，并与环境相互 作用。 2.管理的重要职能就是要在正确认识和确定环境的关系中 去设计组织内部的各分系统并建立组织与环境的和谐关 系。 3.以一种权变的观念，即：一种因地制宜、具体问题具体 分析、具体对待的思想及管理方法。
第一节
制度管理的方法
（三）公共财政管理中的制度内容 1.立宪阶段：国家的根本大法――宪法。 2.立法阶段：重大的公共财政管理制度。
（1）调整政府与非政府组织之间公共财政分配关系的制 度： （2）调整上下级政府之间权责利关系的制度： （3）政府内部公共收支活动管理制度：
3.行政阶段：公共财政业务活动中的制度。
第二节
计划管理的方法
三、公共财政管理中的计划管理
（一）公共财政管理中计划管理的重要性
1.帮助政府对重大资源配置与分配计划进行决策。 2. 借助各种分配计划对每一既定期间内的收入与资源的 分配与配置进行更为具体和确定地安排。 3.成为客观情况变化后对相关各方利益关系进行调整的 基本依据。 4.控制和监督相关各方的公共财政行为。
（四）计划在控制监督中的作用计划为组织的控制监督
提供了标准，没有计划的控制监督是毫无意义的。其次，控制职 能的有效行使，有时也往往需要根据情况的变化去拟定新的计划 或修改原订的计划，而新的计划或修改过的计划又被作为连续进 行控制的基础。计划与控制的这种继续不断的关系，通常被称作 计划－控制－计划循环。
①［美］罗尔斯，《正义论》[M]，中译本，2－3页，中国社会科学出版社，1988年。 罗尔斯， 正义论》[M]，中译本， 中国社会科学出版社，1988年
第一节
制度管理的方法
制度的构建必按照正义的原则来进行： 第一是平等的自由原则； 第二是机会均等的原则； 第三是差别原则（保证对弱势群体的救助）。 其构建的程序应该是： 第一阶段：选择正义的构建原则； 第二阶段：确立宪法，为政府的立宪权力和公民的基本 权利设计一个最基本的制度；第三阶段：立法，以宪 法为基准制定一系列调整经济社会中各种关系的法律； 第四阶段：行政和司法，通过行政管理，司法裁定来保 障制度的实施。 。
第一节
制度管理的方法
（二）制度是对组织成员行为进行规范的手段
当人们在完成了一定组织的基本构建以后，要实施管 理，就必须进一步完成和健全组织的内部建设并对该组织 系统全体成员的行为进行必要的规范。对组织成员行为的 规范主要被表现在规定其应如何行使权力、履行职责和获 取利益这三个方面。要对权力、责任和利益在组织内的各 机构和各成员中进行明确地界定和分配，就必须运用一种 可以使各方面所拥有的权力范围、责任目标和利益数量透 明化和相对固定化的手段。这种手段就是制定制度。
第一节
制度管理的方法
二、制度在管理中的作用
（一）制度是形成和构建组织的依据
每一种的组织形式都是一些特定制度的产物，是特定制 度相对固定化的表现形式，而制度则是构建一定组织形式的 依据和必不可少的条件。在这样一个层面上来认识制度的作 用，就使得“制度”的内容有了更广泛的含义，它不仅有规 则、规矩的含义同时也具有了组织、体系、体制等含义。正 如在英语中，这时必须用institutoin或system来描述这一概 念，而不能仅用 rules或regulation来表达。
罗尔斯认为：社会（国家）是由一些为获取共同利益 的个人组成的联合体。对共同利益的获取产生了对公共权 力（政府）的需要，人们在公共事务的处理上会存在利益 和负担的分配问题，为了解决这些问题，人们之间，人们 与政府之间会要建立契约关系。这种契约就是社会制度的 构建。正义的社会制度要能“提供一种在社会的基本制度 中分配权利和义务的方法，确定社会合作中利益与负担的 适当分配”①
第二节
计划管理的方法
计划工作的内容概括为六个方面：简称“5W1H”。 为什么做： 为什么做：通过计划，要明确组织活动的原因与目标； 做什么：通过计划，应明确完成组织目标的工作任务和内容； 做什么： 何时做： 何时做：通过计划，应规定各种工作的开始和完成的进度； 何地做： 何地做：通过计划，应规定各种工作的实施地点或场所； 谁去做： 谁去做：通过计划，应落实每一具体工作任务的组织者和承担者； 怎么做： 怎么做：通过计划，应安排好完成工作任务的具体手段和措施以及
第五章 公共财政管理的方法
第一节 制度管理的方法 第二节 计划管理的方法 第三节 现代管理思想中的 一些管理方法 本章小结与思考题
第一节
制度管理的方法
一、制度的含义 正如柯武刚、史漫飞所说：文献中的“制度” 一词有着众多和矛盾的定义。不同学派和时代 的社会科学家赋予这个词如此之多可供选择的 含义，以致于除了将它笼统地与行为规则性联 系在一起外，就不可能给出一个普适的定义来。 本文在尊重这一普适定义的基础上重点从组织 的管理出发来释义和使用“制度”这一概念。
1.扩大职工的工作范围，使职工有从事多种工 作的经验；加重职工的责任，让更多的人参 与决策（权力均等化）； 2.更多地依靠职工的自我指挥和自我控制； 3.（除物质奖励外）建立相关的表扬机制，人 情关怀，个别谈心，让人渲泻等等。
一、行为管理理论及其管理方法
（三）在公共财政管理中的应用
1．在宏观财政活动的管理方面，注重利益的 多元化和决策过程的民主化。 2．在微观财政活动的管理方面，注重调动每 一个公共财政管理人员的主动性。
现代管理思想中的 一些管理方法 二、管理科学理论及其管理方法
（一）基本思想及观点
管理科学理论就是指以现代科技成果为手段，运用计 量模型，对管理领域中的人、财、物、以及信息、时间等 资源作系统定量的分析，进行优化规划和决策的理论。管 理科学的主要内容包括三个方面，运筹学、系统工程、作 业管理与定量决策。 管理科学理论结合了数学、统计学、工程学、计量经 济学等学科的研究内容。侧重于建立管理行为与组织行为 的标准模型，以取得最高的效率，强调运用系统分析和定 量方法去最优地达到组织的某些目标。
第一节
制度管理的方法
（四）我国在公共财政管理制度建设上存在的问题。 我国在公共财政管理制度建设上存在的问题。
1.宪法层面：还没有对私人的财产权利进行明确界定和保护的法律制度， 宪法层面： 宪法层面
因而也就无法在宪法中对公权力（政府）在公共收支活动中的权力范围进 行清晰界定，也就不可能让公众和人民代表真正对公共权力的财政行为形 成监督。
控制标准和考核指标等。
第二节
计划管理的方法
二、计划在管理中的作用
（一）计划在指挥决策中的作用
科学可行的计划是决 策的前提，它使组织的决策更具有说服力，并为进一步在组织内 实施贯彻决策的目标奠定基础，从而使得高层管理者对组织的指 挥更具有可信度和权威性。 定出实现组织目标的具体行动方案并将完成行动方案所要做的工 作进一步在组织内部的各部门、各机构和各成员间分解落实；通 过计划，人们可以将组织可利用的财力、物力同人们承担的工作 结合在一起进行预算分配；通过计划，人们可以对各种工作的结 果和财力、物力的耗费制定出先进科学的数量和质量要求的指标。
现代管理思想中的 一些管理方法 一、行为管理理论及其管理方法
（一） 基本思想及观点
1．有关人的需要、动机和激励问题。 2．同组织管理有关的“人性”问题。 3．企业中的非正式组织以及人与人的关系问题。 4．组织中的领导方式问题。
第三节
一、行为管理理论及其管理方法
管理方法上的特点： （二） 管理方法上的特点：
第一节
制度管理的方法
三、公共财政管理中的制度管理 （一）公共财政管理中制度管理的重要性 1.公共财政活动涉及的组织体系结构复杂
（要对涉及面如此广泛而又复杂的组织系统中所发生的与公共财政活 动相关的种种行为和相互关系进行规范、协调和控制，没有设计周密完 善、合理合法的制度体系做保障就无法进行科学有效的管理。 ）
（二）计划在组织分工中的作用通过计划，人们可以制
第二节
计划管理的方法
（三）计划在领导协调中的作用计划过程就是一个将众
多分散的意志经过合理地协调、归纳和综合而得到一个能反映组 织成员共同利益的整体目标的过程。 在空间上，使组织的各部分 能相互协同地同时开展工作；在时间上， 使组织的活动在一定的 期限内按先后秩序排列，从而使组织的活动循序渐进有条不紊地 开展。
2.立法层面： 立法层面：
（1）现有制度的法律化程度低。 （2）权力分配的设计上忽视建立和形成权力制衡的机制 （3）不适应市场经济体制运行对政府财政活动特征的要求。 3
3.行政层面： 行政层面： 行政层面
（1） 政府职能部门与财政管理部门之间的财权、财务关系还没有形成清晰 的制度规范。 （2）在部门预算制度、国库收付制度和政府采购制度等管理制度的构建中 还缺乏对管理细节制度规定支撑。