全球化治理视野下的中国海关变革与发展

全球化治理视野下的中国海关变革与发展

——以实施《WCO全球贸易安全与便利标准框架》

◆王军

全球化正成为我们这个时代的最主要特征，而全球化需要全球治理。尤其是经济全球化，是导致人类政治生活从统治走向治理的最重要的因素之一。进入21世纪，在经济全球化的影响下，随着国际货运与人员交流的巨大增长、有组织国际犯罪的剧增以及全球恐怖主义威胁的不断增长，国际贸易的安全与便利问题，已成为全球化治理关注的焦点。面对新形势，世界海关组织(WC0)及时采取了一系列战略行动，其中一个重大举措是制定了《WC0全球贸易安全与便利标准框架》(以下简称《框架》)，并在2005年世界海关组织理事会年会上获得通过。本文以全球化治理的理论与方法为基本工具，对《框架》的目标原则、基本内容及其实施要求等治理要素做一简要介绍，在分析中国海关实施《框架》的有利治理条件及现实治理差距的基础上，提出中国海关实施《框架》的治理对策建议，希望能够为中国海关在全球化治理的背景下在实现自身的变革与发展提供一份可供思考与借鉴的材料。

一、全球化治理与《框架》治理要素的介绍

关于全球治理的要素，有学者认为主要有以下五个：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果。也有学者认为，全球治理是一个包含着价值基础、规制保证和治理操作三类主要指标的复杂治理体系，综合以上观点，本文认为，全球治理的价值、规制以及结果是全球治理的三个最基本的要素。从这一分析工具出发，《框架》的内容可以从三个方面进行分析：

(一)《框架》的目标与原则——全球治理的价值

全球治理的价值，就是全球治理的倡导者们在全球范围内所要达到的理想目标。而且从这些倡导者的眼光看来，这些价值应当是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的全人类的普世价值。从《框架》的名称就可以直观地看出，《框架》全球治理的价值基础就在于世界海关组织成员对于全球贸易安全与便利所达成的价值共识。具体而言，《框架》制定的目标价值共识体现在六个方面，即：制定全球供应链安全与便利的标准，促进稳定性和可预见性；形成适用所有运输方式的一体化供应链管理；增强海关应对2l世纪挑战和机遇的作用、职能和能力；加强成员海关之间的合作，提高甄别高风险货物的能力；加强海关与商界的合作；促进货物在安全的国际贸易供应链无缝流动。与此相联系，《框架》的技术价值体现为以下四个核心要素：第一，《框架》统一了对进口、出口和转运货物提前递交货物电子信息的要求。这是《框架》力图超越各国海关的现行做法与措施并建立一套统一的国际海关标准的制度规范价值基础；第二，加入《框架》的成员承诺采用统一的风险管理方法来对付货物安全方面的威胁。这是《框架》为形成标准统一性的管理范式价值基础；第三，《框架》要求根据进口国的合理请求，出口国海关应基于可比的风险识别方法，对出口的高风险集装箱和货物进行查验，最好使用非侵入式查验设备。这是《框架》要达到的加强成员海关之间合作的最低价值标准；第四，《框架》规定了成员海关要向达到最基本的供应链安全标准并采纳最佳做法的企业提供相应的便利。这是《框架》要达到的加强成员海关与

商界合作的最低价值标准。

(二)《框架》的基本结构与内容——全球治理的规制

解决全球性问题的努力通常集中于创建不同形式的国际制度。全球规制体现了对国际协调和集体行动的要求，表现为国际组织所制定的国际规则，它包括了跨国性的规范、标准、协议和程序等。如果没有这样的全球普遍规范，全球治理便无从说起。《框架》作为一套统一的国际海关标准，结构划分如下：采纳和实施《框架》的益处；支柱：海关与海关的联网协作和海关与商界的伙伴关系；附件：包括实施细则的说明。其中，《框架》的两大支柱及其各自的实施细则是其核心规则。

1、支柱一：海关与海关的联网协作

海关与海关的联网协作之所以作为《框架》的支柱，是因为它通过各国海关在执行被广泛接受的和统一的国际标准基础上进行合作，可以达到使货物和集装箱运输在全球贸易供应链各环节都获得最大程度的安全与便利这个目的。支柱一的核心原则是运用提前获得的电子信息判断高风险集装箱或货物。通过自动化风险识别工具，海关可在货物到达出口国口岸之前或在出口国口岸，尽早在供应链中发现高风险货物。为此，海关需要采取为自动化的信息交换制定规则、运用现代技术手段对高风险货物进行查验等技术与手段。

为了实现支柱一的功能，《框架》共列出了13项标准，并且在附件中指明了与执行这十三项标准相对应的各项技术细则。这十三项标准分别是：一体化供应链管理；货物查验权；现代化技术在查验设备中的应用；风险管理系统；高风险货物或集装箱；提前电子信息；布控和交流；绩效评估指标；安全评估；工作人员的廉政；出口安全查验。本文认为，这十三项标准基本可以分为三大类：标准1至标准4为实现海关与海关的联网协作的制度或机制类标准，这类标准的执行构成了海关与海关的联网协作的具体前提；标准5至标准10为实现海关与海关的联网协作的技术或措施类标准，这类标准的执行构成了海关与海关的联网协作的具体内容；标准11为实现海关与海关的联网协作的交流或互动标准，这类标准的执行构成了海关与海关的联网协作的重要环节。

2、支柱二：海关与商界伙伴关系

《框架》认为，各海关都应该与企业建立伙伴关系，让他们参与到保证国际贸易供应链安全的工作中来。本支柱的核心在于建立一个国际统一的认证制度，对那些在供应链不同环节上能够提供高度安全保障的企业进行识别认证。这些企业应通过建立上述伙伴关系获得切实的好处，如：快捷通关或其他便利措施等。

如同支柱一，为了实现支柱二的功能，《框架》共列出了六项标准，并且在附件中指明了与执行这六项标准相对应的各项技术细则。这六项标准分别是：伙伴关系；安全；授权认证；技术；交流；便利。本文认为，这六项标准基本也可以分为三大类：标准1至标准3为实现海关与商界伙伴关系的制度标准，即建立经认证的经营者(AE0)制度，这类标准的执行构成了海关与商界伙伴关系的具体前提；标准4至标准5为实现海关与商界伙伴关系的技术或措施类标准，这类标准的执行构成了海关与商界伙伴关系的实施内容；标准6为实现海关与商界伙伴关系的互动标准，这类标准的执行构成了海关与商界伙伴关系的重要环节。