美国加州城市总体规划环评制度背景及案例研究

美国加州城市总体规划环评制度背景及案例研究

欧阳丽

摘要：本文对指导加州城市总体规划环境影响评价的3部主要制度文件《国家环境政策法》、《加州环境质量条例》、2003版《加州总规指南》的主要内容，对比国内相关制度，进行了解读分析。并结合林肯市和莎克拉门托的总体规划环境影响评价案例，对加州总规环评工作的特点进行了归纳，包括：环评结论更直接作用于规划成果的调整；注重多方案必选；全过程参与、信息全公开透明；大尺度空间定量化预测评价技术较为成熟。

关键词：城市总体规划；规划环境影响评价；加州环境质量条例；加州总规指南

1引言

美国加州被认为是美国50个州中执行环境影响评价制度最为严格的州之一 [1]。就城市总体规划及其规划环评而言，加州各城市总体规划编制及其规划环评实践工作的开展主要受3部文件的具体约束和指导，其是城市总体规划环评得以推行的制度保障。

2制度背景

2.1《国家环境政策法》（the National Environmental Policy Act，NEPA） [2]

1969年，美国经参议院和众议院协商通过，由尼克松总统签署了《国家环境政策法》（NEPA)，这部法律所体现的核心制度－环境影响评价制度（Environmental impact assessment，EIA)，已被美国超过25个州及全球超过80个国家效仿，也为世界银行、亚洲发展银行以及其他国际机构所采用。

目前世界各国EIA制度的发展，由项目环评、到规划环评再到战略环评，拓展与深化EIA 制度的结果是将环评的审查对象由公众关注的企业污染者转向政府。而40年前，美国已经将EIA的审查范围指向了立法机关的立法行为、政府的抽象与具体的决策行为。

美国当时的立法背景是：由于二战后国会针对单个的环境问题颁布的一系列法律并没有阻止环境质量继续恶化。美国国会意识到采用单纯的头痛医头、脚痛医脚的片面、局部调整的方法不足以应对环境与经济、政治、社会等问题之间的错综复杂的关系。在这种形势下，1969年通过的《国家环境政策法》，成为缓和经济建设和环境问题矛盾的手段。其立法目的

是将环境保护思想纳入到行政机关的行政活动中，通过强迫行政机关考虑除经济因素以外的环境或社会因素来提高行政决策的质量。

2.2《加州环境质量条例》（the California Environmental Quality Act，CEQA）

《加州环境质量条例及实施指南（California Environmental Quality Act (CEQA)Statute and Guidelines）》由加州非赢利性组织“环境专业协会（Association of Environmental Professionals，AEP）”受加州自然资源署（California Natural Resources Agency）委托每年定期更新发布，更新内容包括上一年有关CEQA诉讼案例的汇总，即最新的判例法①，以及最近一年关于CEQA成文法的增补、修改内容。

在CEQA及其指南中详尽规定了包括城市总体规划环评在内的全面的环境影响评估制度，涵盖环评报告的准备程序和具体的内容要求、环评报告的审批程序等。其规定远比国内目前的《中华人民共和国环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》两部专门针对环评的法规要全面、周密。其指南的“第9款.环评报告的内容要求（Article 9. Contents of Environmental Impact Reports）”几乎涵括了国内《规划环境影响评价技术导则（试行）（HJ/T130-2003）》的相关内容②。目前，加州已完成的环评报告基本是遵循CEQA及其指南的要求编制。

其中，在CEQA指南“第11款.环评报告的形式”中，专门就什么情形下允许“将环评成果整合作为总规成果的一部分”（15166. EIR AS PART OF A GENERAL PLAN）作了交代，类似于目前国内的环评篇章。由于将环评成果和总规成果合二为一存在诸多问题③，目前加州总规实际编制环评篇章的案例较少，仍以单独的环评报告形式居多。

2.3加州2003版的《总体规划指南》（STATE OF CALIFORNIA General Plan Guidelines 2003）（简称《加州总规指南》）

目前，国内涉及城市总体规划法律地位、编制内容要求的法律法规主要有：《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》和尚待调整的《城市规划编制办法实施细则》3个层次的文件。与专门指导总体规划如何编制的加州2003版的《总体规划指南》相比，国内用于指导城市总规制定、实施的这3个法律法规文件与《加州总规指南》在对环保要素考量、与环境法规衔接等方面均存在重要区别。

2.3.1对环保要素的考量

《加州总规指南》共有10个章节，有多个章节直接涉及环境可持续发展议题。其中第2章专门谈“可持续发展（Sustainable Development ）、环境公正（Environmental Justice）、公共交通引导发展（Transit-Oriented Development）”3项规划原则如何在总规中具体落实。在

第4章“必须包含的规划内容（Required Elements）”中，有3项直接与资源、环境保护相关，即：自然资源保护（Conservation Element）、开敞空间(Open-Space Element)、噪声（Noise Element）。在第6章“可选规划内容（Optional Elements）”中，有3项也直接与资源、环境要素相关，即：空气质量（Air Quality）、能源（Energy）、水（Water）。除了上述直接涉及资源、环境要素的规划内容，《加州总规指南》在论述如何编制其他规划内容时，也对各项规划内容如何体现环境可持续原则做了具体要求，如：在住宅规划（Housing element）中会建议如何有效保存能量（Analysis of energy conservation opportunities）等。

而目前国内的城市总规成果中，噪声和空气质量等环境要素是在环境保护规划篇章中以极小的篇幅提及，且只是空泛地罗列环境质量规划目标、环境功能区划、污染治理对策等条款，并无实质性的规划内容。而在除环保规划篇章以外的其他规划内容中，基本是按照传统的规划技术方法进行设施规划和布局，没有真正贯彻环境可持续的目标。

2.3.2与环境法规的衔接

在《加州总规指南》第7章（Chapter7：CEQA and the General Plan）专章叙述了总体规划与《加州环境质量条例（the California Environmental Quality Act，CEQA）》如何衔接的问题，其着重叙述了应如何对总规实施环境影响评价④。这与国内的城市规划法规体系或技术规范体系，丝毫不提与规划环评的衔接形成鲜明的对比⑤。

《加州总规指南》在谈到总规与规划环境影响评价的关系中反复强调总规从基础数据分析至规划实施均应与环评同步、互动，整合相关工作内容。如在第7章中明确指出:规划和环境评价应同时进行，共享相同的信息；总规必须将环评报告识别出来并经相关部门确认的环境影响减缓措施写进规划政策和规划方案中；环评介入时机必须与总规的整个过程完全同步，以免产生不必要的时间延误和重复工作。

在第3章谈如何开展总规工作时指出：环境评估是规划工作开展的基础，因此与规划过程同步开展环评工作比规划快要审批时再开始环评更为有效。设计规划编制流程时要考虑环境评估介入的时机，要对环评报告提出的环评建议适时加以应对。其中，在：收集和分析数据阶段：总规的数据收集、数据分析和专题研究工作要与规划环评工作相衔接。所收集并加以分析的数据信息要同时满足规划环评和总规编制的需要。如：为土地使用规划和交通规划而进行的交通分析数据要同时能支持规划环评对替代方案的比选工作。

规划多方案比选阶段：要考虑备选方案的经济、社会和环境的短期和长期影响。而其中的环境影响就可按照CEQA对替代方案比选的要求进行，环评报告必须要分析“零方案”的环境影响。即把规划方案的比选与CEQA要求环评对替代方案比选工作整合。