西方政策科学中的政策理论知识

西方政策科学中的政策理论知识

从20世纪50-80年代，西方现代政策科学先后经过了从“政策科学运动”到“政策分析运动”的历史演变。在这一过程中，政策科学的知识也逐步得到过滤和积累。但是，由于在不同时期人们对政策研究所选取的目标与对象不同，从而在“哪些知识属于政策科学，哪些知识不属于政策科学”、“政策科学的知识应包括哪些类别”的问题上,意见并不一致。因此，有必要对这三四十年间西方政策科学研究所留下来的知识进行清理，以便从中整理出政策科学的知识体系，并寻找出这一知识体系的内在逻辑结构。

从50年代到70年代初是西方现代政策科学发展中的“拉斯韦尔—德罗尔传统”时期。这一时期留下的有关政策科学的知识特别丰富。主要的有两大类：是拉斯韦尔有关政策科学的论著；另一类是德罗尔在70年代初对政策科学的阐述。无论是拉斯韦尔还是德罗尔,以及同时代的其他政策研究专家，他们在这一时期中所关注的焦点是创建一个社会科学的新门类，形成一个独立的政策科学知识体系。

早在40年代初,拉斯韦尔就开始提出政策科学的概念。50年代初结合社会科学的变革，他把政策科学规定为社会科学中具有发展前景的一种重要的研究方向。后来，在他与勒纳合著的《政策科学:范围与方法的最近发展》一书中，他又将政策科学上升为是超越社会科学各个相互割裂的门类之上的具有综合性、统一性、革命性的新兴学科。

在50年代的政策科学著述中，拉斯韦尔提出了构建政策科学这一学科的基本原则。他认为作为具有革命性的新兴学科，政策科学不应该像传统的学科那样，只以学科为中心组织知识，而要坚持以重大的社会问题为中心构建新的知识体系。在建立政策科学学科的过程中，应当处理好理论与实践、继承与革新、历史与现实、理性与非理性的关系。拉斯韦尔认为政策科学本身包含着政治学、社会学、心理学等知识，具有跨学科性;政策科学应当强调学者与政府官员的联合，将理论与实际统一起来，具有实践性;政策科学应当把对历史的追溯、对现实的了解与对未来的推测统一起来,具有动态性；政策科学应当强调对数学工具与分析模型的使用，保证研究结果的合理，具有实证性；政策科学应当从世界是一个多民族共同体的角度出发思考问题，具有全球性，政策科学应当适应社会的变化,立足于发展建构，具有创新性。

60年代前后，拉斯韦尔除了重申政策科学的宗旨是以社会生活中的重大问题或基本问题，比如民主制度下的个人选择等为研究方向外，还进一步提出政策科学要集中力量研究一般选择理论，要研究政策制定过程的知识、政策制定过程所需要的知识。拉斯韦尔还提出了政策制定中的功能过程理论，将情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止确定为政策制定中的必要环节和因素。另外，拉斯韦尔还提到政策科学中的技术方面的因素，他认为，政策专家应当是掌握开明决策的相关技巧的人。但是，他并没有突出政策科学知识中技术的成分与因素。

对政策科学的知识体系做出更为详尽说明的是以色列著名学者德罗尔。德罗尔于60年代末70年代初出任美国著名的兰德公司的高级顾问，并和当时在该公司任政策分析专家的奎德合作,成立了政策科学研究小组，创办了《政策科学》杂志。这段兰德公司的政策制定实践为德罗尔的政策理论研究打下了坚实的基础。也就是在这一时期(1968—1971)，德罗尔完成了三部主要论著《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》、《政策科学进展》的写作任务。在这些著述中，德罗尔对政策科学的知识内容作了进一步的阐述。

德罗尔明确指出，拉斯韦尔创立“政策科学”实行的是一场“科学革命”。政策科学研究的重心是对政策制定系统的方法和知识加以改进。他认为政策科学不是去直接关注具体的政策，它关心的是政策制定系统的创新与完善。同时，德罗尔又非常重视研究政策制定的方法论。他一方面强调政策制定是一个理性过程，另一方面，又承认非理性的因素与超理性的因素的作用。

虽然拉斯韦尔与德罗尔在其著述中谈到过政策分析即政策制定、政策评价的手段与技术问题，并且十分重视数学模型与实证分析的作用，但是，他们反复强调的政策科学只是从宏观上、从理论上探讨政策制定系统的创新与改进。在他们看来，政策科学的发展在很大程度上还是要依赖于抽象理论的建构。

拉斯韦尔与德罗尔的这些看法是有一定合理性的。因为,政策科学刚刚兴起，它还不可能一下子就走向系统化。正像所有的科学知识系统的形成与完善都要经过一个内在知识门类依次积累的过程一样，政策科学的知识体系在最初阶段上只能先在理论上有所建树，至于实际运用的知识暂时还不可能提上议事日程。因此，由拉斯韦尔和德罗尔所创立的政策科学研究传统，实际上是一个理论研究传统。他们所讲的政策科学并不是作为政策研究整体的“政策科学”，而只是其中的一个组成部分即政策理论部分。

拉斯韦尔与德罗尔关于政策科学著述中所包含的政策分析知识在70年代以后成为政策科学研究中的热点。政策理论的研究虽然在60年代处于主导地位，但是由于拉斯韦尔与德罗尔等人试图建立起一门超越于许多具体学科之上的绝对知识体系，从而使政策理论研究陷入了困境。因为无论是从人的认识能力来说,还是从知识发展的规律来说，提出要建立一门超越于众多学科之上的绝对知识体系,这本身就是荒唐的,当然更是无法实现的。正因为如此，拉斯韦尔和德罗尔所创立的政策科学研究构想，70年代以后就未能再取得进展与突破。

从拉斯韦尔和德罗尔创建并发展起来的政策科学的知识体系中可以划分出有关政策理论知识的范围。拉斯韦尔将政策科学界定为是对政策制定过程的知识和政策制定过程所需要的知识的研究。他所谓的政策制定系统是一个很宽泛的概念。其中包括“社会中人的基本问题”，一般选择理论，“政策制定和政策执行过程”，由情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止构成的“功能过程理论”。

德罗尔则进一步把政策科学看成是对政策制定系统的方法与知识加以改进的学科。他认为政策科学的核心是认识和端正社会发展方向，其目标是改进不同

层次的政策制定系统。克朗也认为政策科学研究的焦点是通过定性与定量分析来改进政策制定系统。但他又提出若干研究重点，比如政策思维、政策战略、政策价值等。

从上述的考察中，我们大体上可以了解到西方的现代政策科学中政策理论研究是作为政策的政策而存在的，政策理论即是政策战略或元政策，其研究的主要内容是：①社会中人的基本问题和社会发展方向的改善；②以民主制为前提的公共选择理论；③政策价值观；④政策思维；⑤政策制定系统；⑥政策功能过程；

⑦政策科学的原则；⑧政策科学的发展。

根据上述的考察，我们可以把政策理论研究确定为是对政策的性质、政策的结构、政策的过程、政策的发展所作的系统性的科学阐释。其内容主要包括下列几大块知识：一是关于政策科学的学科理论的知识；二是关于公共政策的结构理论的知识；三是关于公共政策制定理论的知识；四是关于公共政策执行理论的知识；五是关于公共政策评估理论的知识。（参考文献略）

[资料来源]严强，现代西方政策科学的知识体系，南京大学学报(哲学·人文·社会科学)，1998年第3期，有删节。