创新策略与信息披露

创新策略与信息披露

—地方政府制度创新过程分析1

内容提要：本文针对当前两种理论观点解释我国经济转轨时期的地方政府创新行为与过程之不足，通过考察先行改革者在制度创新激励与风险并存条件下的能力与动机，提出了先行改革者以信息披露为手段，控制组织内成员、上级部门与公众机构分别进入创新博弈的策略决定过程的理论，并以我国由下而上的体制改革试验验证了这个观点。

关键词：创新策略、信息披露

一、问题的提出

区域性改革试验作为我国渐进改革的成功经验之一已得到了公认。解释这项区域性改革试验离不开对作为先行改革者的地方政府行为与过程研究。目前的研究文献主要集中在两种观点上，一种是把改革以来地方政府的创新行为等同于商业组织中的企业家行为。Andrew G.Walder（1995）和Jean Oi（1992）对此做了较多的阐述。在他们看来，放权让利和“分灶吃饭”的财政体制使得“地方政府具有公司组织的特征，官员们完全像一个董事会人员那样活动”2。更直接地说，地方政府就是厂商，地方政府官员就是企业经理。按照这种说法，探索地方政府在原有体制与实践发展发生冲突条件下，寻求制度创新的特殊性就被企业家的一般创新机制所取代了。另一种看法是借用诺斯和戴维斯（North、Davis，1991）的初级与次级行动集团理论来解释我国经济转轨中地方政府的制度创新过程（杨瑞龙，1998）。把创新行动者看成是初级行动集团，把上级部门看成是次级行动团体，通过两者的合作互动推进制度创新。问题在于，对于先行改革者来说，上级部门在什么样的条件下才可能成为诺斯所说的次级行动团体？特别是当先行改革者发出了制度创新信息后，组织内外的不同利益群体将会做出什么样的反应？面对这些反应，先行改革者采用什么样的策略与这些利益团体可能形成合作博弈？显然，在形成合作博弈之前，先行改革者会有许多的策略行为。仅仅看到了合作博弈的结果，而没有关注到这种合作互动背后的策略安排，那就无法揭示自下而上的制度创新过程。事实上，20多年来率先突破体制约束的一些地区的变通做法已为观察先行改革者的创新策略提供了丰富的实践。比如，“少说多做”；以强调试验地区特殊性的“用足政策”；打政策的“擦边球”；利用政策没有明令禁止的空间，自主制定变通政策等（孙立平，2002）。这些多样化的变通实践难以用上述的两种理论做出有说服力的解释。为此，本文以环境决定策略，策略决定过程为理论框架，提出了不同于上述两种观点的一种新解释，即在我国经济转轨时期形成的制度激励与风险并存的环境要求先行改革者比一般的企业家更关注创新策略下，先行改革者如何通过信息披露实现创新策略安排，这种安排如何影响创新过程的理论观点。

二、制度激励、风险与策略需求

本文的研究范围限定在地市、县和镇等三层次率先突破体制限制的地方政府的创新行为，把这些“具有熊彼特意义上的企业家”称之为基层组织制度的先行改革者。拉巴龙巴拉（Joseph Lapalombara，2001）认为，公共组织及成员的工作是严格按照一套规范的制度化程序进行操作的，这种公共组织的制度化联系要比私营企业紧密得多，因而，公共组织的变革难度也比私有组织大得多。这就决定了公共组织的行为导向的准则是保守、不冒险。这种

“组织体系内各层次政府官员的保守作风”构成了马克斯.韦伯提到的法理权力体系下的一个固有特征。虽然不排除在任何制度环境下都会出现各级政府的主要领导者因个人禀赋与能力而发生个别的创新行为，但是，从本质上说，他们是缺乏制度创新动机的。如果制度创新行为能在他们中间较多地发生，这一定与制度环境中的激励强化相关。

80年代以来，我国经济制度环境发生了有利于地方政府制度创新的变化。这表现为，①，我国立法体制的调整及相应的意识形态环境的变化强化了地方政府从事创新活动的激励。将我国由一级立法体制变为两级立法体制的《地方组织法》为地方政府进行制度创新提供了直接的法律依据3；以下放行政管理自主权为主的中央与地方权力结构的调整极大地扩大了地方政府支配资源的权力与能力；以“无功就是过”取代“无过就是功”的道德评价标准等意识形态上的变更为地方政府大胆创新创造了有利的理论与思想氛围。②，经济体制的渐进转轨扩大了地方政府的制度创新空间。面对不确定的渐进转轨，“摸着石头过河”被认为是一项有效的过渡安排。在这种过渡中，与其进行全局性摸索，不如先由个别地区进行试验。当这种试验取得了成效后，再由中央政府把这种试验中具有可行性和普遍性的经验推广到全国范围。这种通过地区试验来降低全局性的不确定性的转轨方式创造了地方政府进行制度创新的机会。③，自主权下放和管理责任制的推行增大了地方政府创新试验的动力和压力。随着行政管理自主权的下放，上级部门改变了考核下级部门的管理方法，即由规则管理变为目标管理，干部责任制就是因应目标为本的管理方式而制定的（金山爱，2000）。这个目标管理的关键不在于上级部门制定的各项计划指标，而是本地财政收益最大化和地区间在财政收益增长指标上的竞争压力。只有本地财政收益增长了，才能保障地方政府各项职能的开展，如提供社会福利、扶持教育发展以及支援农业等，才能在各地区间业绩竞争中处于有利地位。

在这种制度环境下，当本地区内的企业自发创新行为与原有的管理体制与政策规则发生冲突时，具有创新意识的地方政府就会凭借其对本地区具体实践的了解和新制度安排预期收益的把握，默认、保护和扶持本地区自发的创新行为，甚至直接参与组织这种创新试验，实现本地区新制度安排的净收益增长。改革以来，我国许多省市在体制创新方面不断涌现出来的大胆尝试就是地方政府对这种制度环境做出有效反应的结果。如四川省在80年代初期率先推行的国有企业厂长经理承包制；北京、沈阳、重庆等地最早开展的企业股份制试点；武汉、深圳等地在90年代初期推行的国企经理股票期权奖励制度试验；广州市率先把独立董事引入国有资产经营公司等。

然而，率先改革是有风险的。先行改革者可能遇到的风险可以概括为以下几种情况：一是“引火烧身”。伯恩斯（Tom.R.Burns,2000）分析了制度创新者与熊彼特所论述的厂商型企业家之间的差异。他认为，厂商型企业家能承担一系列广泛的革新而并不触动，至少是不直接触动现有的法律、规则和公共目标。而制度创新者以现行的“游戏规则”作为调整和更替对象，这不可避免地引起利益群体的分配格局与秩序的变化，从而“引发利益集团之间的直接冲突”4。当对决策产生主导影响的利益群体收益因规则更替而受到影响时，一些从理论上说有利于整个社会福利增加的创新方案就难以推进，甚至会半途夭折。在制度创新无法实现预期收益的情况下，先行改革者不仅个人福利会受到损害，甚至晋升仕途和职业生涯都会受到影响。二是“前人栽树，后人乘凉”。虽然一些改革试验通过上级部门的有效干预能够进行下去，并获得了新制度安排的净收益增长，但是，先行改革者却未必分享到其中的收益。因为维护原有制度安排的利益群体在无法阻止新制度安排的情况下，往往把冲突的焦点集中到这些改革者身上，如向上级部门投诉、告状、写匿名信等。上级部门为保证新制度安排的整体推进，不得不采取一些缓和冲突的妥协办法，如调离岗位等。其结果，先行改革者付出了创新试验的各种努力与代价，而后来者分享创新所带来的预期收益。三是“率先创新，