公共政策执行主体的困境：个体理性与公共理性的冲突

公共政策执行主体的困境：个体理性与公共理性的冲突[摘要]理性是现代公共政策的基本价值观。在公共政策的执行过程中，由

于个体理性和公共理性的冲突，公共政策的执行主体在政策执行过程却陷入了种种困境：个体利益与公共利益的冲突，短期利益与长期利益的冲突，价值目标与执行手段的冲突。为此，我们有必要通过合理的制度供给促使公共政策执行主体在政策执行中走出困境，实现个体理性与公共理性的统一。

标签：公共政策执行主体；个体理性；公共理性

公共政策执行主体是指在公共政策执行过程中，负责落实公共政策的目标、措施的人和组织，它包括公共政策执行者和公共政策执行组织。在我国行政体系中，大部分行政机关及工作人员都属于公共政策执行主体的范畴。从根本上说，公共政策执行主体的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。但我们知道，各项公共政策的执行主体，“归根到底都是由个人构成的，而作为一个普通经济人都会关心新政策能为自己带来多少好处，同时也会考虑要为此付出多少代价。”因此，每个公共政策的执行者在政策执行过程中都不可避免地有着自身利益追求和行为倾向，这往往会导致他们在政策执行过程中强化个体理性、忽视公共理性。

古典经济学代表人物亚当·斯密认为私利的最大化追求能够促进社会的公益，但那在更大程度上是个人行为无意识的结果而非目的。个体理性的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够在亚当·斯密的“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果，公共政策执行者的个体理性并不能保证公共理性。在现实社会资源一定的情况下，单纯的个人谋利行为必然会演变成利益的冲突，而这种冲突若得不到化解，公共政策就会失效。在公共政策的执行主体困境的背后，我们可以清晰地看到公共政策执行主体个体理性与公共理性的冲突，其具体表现如下：

第一，个体利益与公共利益的冲突。公共政策执行是一种典型的“集体行动”模式，而集体行动的困境是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈的结果。从理论和理想的角度来说，公共政策执行主体的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任，这是一种价值目标。但从现实的角度来讲，在市场经济条件下，公共政策执行主体也是多元利益主体之一，也要寻求自身利益的最大化，因此，公共政策执行主体在执行政策时会带有明显的倾向性。如果一项公共政策威胁到自身利益，那么公共政策执行者无论出于公心或者私心，都有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。所谓“上有政策、下有对策”，理性的算计使得人们只顾追求个人利益最大化，公共政策成为一纸空文，无人执行，或者不能得到完全的执行，或者被歪曲后得到执行，或者表面上得到执行而实际上没有得到执行，甚至可能完全背道而驰，不但不能解决政策问题，反而导致原有政策问题的恶化，从而使公共利益得到损害。

第二，短期利益与长期利益的冲突。公共政策主体在执行公共政策的过程中，本应高瞻远瞩，以长远利益为出发点。但在实际的政策的执行过程中，公共政策执行主体面临着各级下达的指标，各级定下来的“短期计划”的压力，而这种压力更多时候是通过对具体执行者的利益制约来体现的，这就直接关系到执行者的政绩和升迁。因此，作为执行者，他们在具体的执行过程中，当然会更多地关注与自身利益相关的各项指标，忽视更为遥远的价值目标和理想。

第三，价值目标与执行手段的冲突。戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。公共政策就是通过价值分配的形式成为调整社会利益关系的工具，因此，任何公共政策都有自身的利益取向，公共政策的目标就是这种利益取向的集中反映。公共政策执行主体既要对其确定的目标中隐含的价值取向负责，又要对在公共政策作用下社会利益关系调整的结果负责。在工具理性成为理性主宰的前提下，对公共政策目标的价值审视似乎变成多余的了，“工具理性至上论”致使人们只对手段负责不对目的负责，只对过程负责不对结果负责。从而违背政策初衷。

个体理性与公共理性冲突的根源是什么?参照现有研究成果，可以将个体理性与公共理性冲突的根源归纳为三种解释。其一，按照传统解释，这种矛盾根源于人性的自私——由于个体理性，人只考虑自己的切身利益，而不考虑公共的利益和长远的利益，不顾公共理性。其二，是人类认知能力的有限性，即个体理性的有限性。在信息经济学中，个体理性的有限性被称为个体的“非完全信息”状态，即个体对自己需要把握的对象掌握的信息不完全，从而导致决策中对一些长远的、公共的利益的忽视。其三，是人的机会主义倾向，也就是在非均衡的市场上，人们追求收益内在、成本外化的逃避经济责任的行为，导致人们对公共理性的忽视。

为了促使公共政策执行主体走出困境，我们必须要结合个体理性与公共理性冲突的根源，引导公共政策执行主体从个体理性走向公共理性，因为公共理性为公共政策主体执行公共政策提供了一个规则平台。陈华兴曾对“公共理性”的基本特点作了这样的概括：首先，公共理性是与人的自然相统一的内容，或者说人的存在的公共精神和伦理准则是建立在人的自然性基础上的，离开了人的自然存在的内容和需求，任何“理性”都是强加的、外在的、附属的。其次，公共理性是建立在自觉的个人理性基础上的，或者说是以尊重、承认个体理性为前提。其三，公共理性原则一旦确立，它对个人具有普遍的约束力。在这种情况下，一个更大层次上的有效的制度规范供给，将能使公共政策执行主体通过理性的思虑，有效地抑制与克服背信弃义之冲动，自觉服从理性指导，自觉选择合义或合规范之行为，践履公共政策规范的要求。只有构建制度规约下的政策执行新范式，才能确保在公共政策主体在政策的执行过程中实现个体理性与公共理性的统一。

1．在正式制度方面

第一，利益关系明确化。在计划经济时期，公共政策的实施靠的是个人利益服从集体利益，地方利益服从中央利益，因此在利益结构上是自上而下的高度整体化、单一化，利益关系也呈现出模糊化。在市场经济进程中，原有的利益结构

被打破，呈现出利益分散化、多元化的格局。若要解决公共政策执行主体个体理性与公共理性的冲突，保障公共政策的执行过程，我们就必须以法律、法规的形式明确公共政策中的各种利益关系，并整合各方利益，尤其是政策执行中的中央利益和地方利益，公共利益和私人利益。一方面，要在政策执行中不断协调、沟通中央与地方之间、地方与地方之间的关系，既要充分考虑到地方经济、社会的发展，又不能以损害全局利益和其他地区的利益为代价。另一方面，要在政策执行中要充分运用市场规则，努力实行与私人利益兼容的公共利益。坚持“以人为本”的价值观，努力实现公共管理所追求的社会公平、公正的最高理念，是优化政策执行主体的重要保障。

第二，执行主体多元化。当前我国正处于由计划经济向市场经济转型时期，我国政府掌握着绝大多数公共权力和公共资源的分配，政府仍是政策执行活动的绝对主体，所以我国的公共政策执行主体相对单一。政府作为唯一的公共物品和公共服务的生产者和提供者．，造成了非竞争性和非价格性，执行成本膨胀，公共资源浪费严重。由于缺乏必要的监督制约，也导致一些执行人员个体理性膨胀，利用执行进行权、利交易。因此，公共政策执行主体应该是多元的，它不仅包括各类政府组织，也包括所有的非政府公共组织，不仅包括所有的国家公务人员，也包括各类非政府公共组织的成员，以及全体社会成员，这是当代公共管理的基本要求，也是未来公共管理发展的基本趋势之一。

第三，执行人员高素质化。政策执行主体的综合素质与政策执行的效果密切相关。在公共政策实际执行过程中，执行者政治觉悟低、政策理解水平差、政策执行能力不高，将会直接导致政策的失真、失效、失控。我们应完善对公共政策执行人员的培训机制。切实提高培训的质量，确保受训人学有所得，激发公共政策执行人员的学习积极性，提高公共政策执行人员的政治觉悟和专业知识、技能。

第四，执行监督体系化。政策控制是政策运行中不可缺少的环节和手段，只有实行有效的政策监控，才能防止政策执行主体的个体理性和工具理性的膨胀，并根据不断变化的客观情况调整、完善政策。要建立独立运行的监督机制，保证监督机构对政策执行活动的监督具有权威性和有效性。要强化国家权力机关的监督职能、落实社会监督制度、完善对公共政策执行人员的责任追究机制。

2．在非正式制度方面

第一，加强公共政策执行文化的创新。公共政策执行文化是指行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德以及来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等因素的综合体。它渗透于公共政策执行的全过程之中，是公共政策执行主体的精神支柱，它的先进与否直接影响到公共政策执行效率的高低。我们应建立科学合理的公共政策执行价值观，培养和塑造健康的公共政策执行心理，使新型政策执行文化得以扩展与巩固，使政策执行人员接受和适应政策执行中的价值、信仰、思想、感情、生活方式及行为规范。

第三，加强公共政策宣传，提高政策认同感。政策宣传是政策执行活动的重