三峡移民不稳定事件探究

三峡移民不稳定事件探究
摘要:移民不稳定事件是中外水库移民
史中经常发生的现象。

三峡移民不稳定事件可能基于搬迁安置条件、政府及其工作人员的违法失职行为损害移民的利益,淹没损失
得不到合理的补偿等方面的原因而发生。

移民不稳定事件具有感染性、非理智性和组织松散等特征。

要预防三峡移民不稳定事件发生,必须积极稳妥地做好农村移民的安置工作;政府应加强对移民资金的使用管理,提
高干部的素质;必须公平合理地补偿移民受
到的淹没损失;政府还必须加强社会控制。

关键词:不稳定事件;移民;政府;安置
三峡移民,规模之大,为中外建库史上
所未有。

库区经济落后,人地矛盾尖锐,生态环境脆弱,使得移民安置成为工程中最困难、最没有把握,最使人忧虑的世界级难题。

之
所以如此,就是因为移民迁建可能诱发大量
社会问题,这些问题若处理不好,便极有可
能发生移民不稳定事件,引起社会震荡。

因
此,对三峡移民过程中的移民不稳定事件必须要有清醒的认识并探索其中的规律,完善控制措施,从而消灭或者减少移民不稳定事件,以确保库区的社会稳定。

一、产生移民不稳定事件的原因分析分析
三峡移民不稳定事件的原因,是提出预防移民不稳定事件发生的对策,有效遏制移民不稳定事件的前提。

从国内外水库移民的经验教训和三峡移民的具体情况来看,其原因可能有以下方面。

1.由于搬迁安置条件而产生的移民不
稳定事件
首先,从农村移民的安置来看,现行的
国家政策是:“坚持以土为本,以大农业为
基础的方针,大力发展高效生态农业,有条
件的地方应积极发展二、三产业。

要坚持本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置相结合的原则,实行多渠道、多产业、多形式妥善安置”[1]。

但无论采用哪一种方式,都存在着安置风险和诱发移民不稳定事件的可能性。

一是库区
人口多而土地资源相对不足,耕地匮乏,全
区人均耕地0 93亩,大多是零碎地、坡地、薄地和瘦瘠地,质量差,随着今后人口的增加,土地被淹没,城镇、企业和农村居住点的搬迁占用,人均耕地将进一步减少,即使通
过“坡改梯”措施,也只能安置极少数农村移民。

在库区以土为本,以大农业为基础安置容量很小。

若安置移民过多,或者安置条件太差,或者移民搬迁后生活水平下降,就
会激发矛盾,引起不稳定事件的发生。

二是发展二、三产业安置移民,不仅受到库区第二产业基础薄弱,各方面条件差的限制,而
且二、三产业的存在和发展受市场规律支配,进入二、三产业的农村移民素质相对较差,竞争力弱,一旦出现其进入的二、三产业破产,倒闭或被关闭,或者移民职工下岗,就会引起移民不稳定事件。

因此,发展二、三产业安置农村移民的风险较大。

三是外迁安置存在着移民对气候、语言、生产生活习惯的适应问题,存在着本地居民与外来移民的利益矛盾。

同时移民本人还或多或少地存在着故土难离的心理。

如果处理不当,就可能引
起外迁移民“回流”,产生不稳定事件。

其次,从企业迁建和城镇移民的情况看,中央对企业迁建的政策目标是借移民搬迁
的机遇,加大搬迁工矿企业的结构调整,重
构库区新的工业生产力体系。

对污染严重、产品无市场和资不抵债的国有、集体搬迁企业,坚决实行破产或关闭,中央的决策无疑
是非常正确的。

但是中央决策的成功实施要以无数企业职工的既得利益丧失为成本。

仅以万州的工矿企业为例,万州工矿企业职工人数现有6 8万人,下岗人员8千余人,受淹工矿企业破产关闭涉及职工4 7万人,重组企业将分离出富余职工预计约1万人,此外,非受淹企业也将破产关闭一批,这样在破产关闭与重组中将有6万人需要重新就业,这是库区政府面临的严峻的社会问题,成为库区不安定的因素。

城镇居民的搬迁必然引起生活和生产经营条件的改变,涉及到利益的分配和重组,引起一部分人既得利益的丧失,这些都可能成为移民不稳定事件发生的导
火线。

2.政府及其工作人员的违法失职行为
和不正之风侵犯移民的利益
在移民迁建过程中,库区政府面临着经济发展和移民搬迁的二元目标的实现问题,库区的某些地方政府不能正确处理二者之
间的关系,部分干部指导思想不端正,借移
民工程建设之机搞所谓“政绩”工程,好大喜功。

在城镇建设方面,注重今后发展,强调新城建设的“现代化”,或者为增加地方经济实力,脱离实际,违背经济规律,把有限的移民资金过多地投入二、三产业发展。

移民搬迁建设超标准,超规模,问题十分严重。

重庆市万州区高梁镇用地达迁建规划的7. 9倍;万县烟叶复烤厂,补偿资金只有400万元,却兴建投资近3000万元的项目,石柱县沿溪镇水、电路网尚未形成,基础设施建设已花去808万元,是其补偿投资的2. 24倍。

这种现象在库区具有一定的普遍性。

在中央政府贯彻移民经费包干的情况下,势必造成挤占挪用移民资金,引起移民对政府的不满情绪。

在三峡移民的过程中,政府官员的不正之风,违法失职行为侵犯移民利益,极有可
能引发移民不稳定事件的发生。

一是少数基层移民干部以权谋私、搞不正之风,在安置
条件等方面照顾自己的亲朋好友,从而影响
其他移民的生产生活前景,损害其利益。

在1994年的移民问卷调查中,认为不正之风对
移民安置影响“较大”和“极大”的农村
移民达71. 85%,城镇移民达80. 7%;在1996年的移民问卷调查中,有71. 6%的农村移民
对“不正之风对移民安置有较大影响”的
说法表示“非常同意”和“同意”,对同一
问题的回答,城镇移民达76. 2%。

二是少数
掌握权力的不法分子利用职务之便或职权
对他人的制约关系,贪污挪用移民款,利用
移民工程发包或移民安置条件,收受贿赂。

重庆市万州区移民局出纳王素梅挪用移民
款130多万元用于赌博,影响极坏。

三峡移
民资金数量大,时间跨度长,稍有疏忽和懈怠,就会出现问题。

三是移民资金使用不符
合规定,损害移民利益。

据国家审计署对1997年度移民资金使用情况的审计,查出被
挤占挪用建楼堂馆所,借给企业经营,平衡
地方财政预算等方面的移民资金2 .37亿元。

湖北省秭归县交通局将港口码头等专业设
施复建资金303万元,一部分用于建宿舍,一部分借给公司经营。

这些问题,造成移民资
金大量流失,移民群众和迁建单位应得的补
偿资金不能足额到位,有的严重影响到工程
的建设质量。

四是少数干部官僚主义严重,
对移民的疾苦、困难不闻不问,漠不关心,麻木不仁。

尤其是许多农村移民干部年龄偏大,等不到移民迁建完成就要退休,其中一些人
责任感不强,不了解移民情况,不研究移民
问题,必然引起移民的强烈不满,激化矛盾。

由于政府官员的不正之风,违法失职行
为侵害移民利益,造成移民对政府的信任感
不强。

在1994年的移民问卷调查中,“不相信”政府能妥善安排好其生产、生活的移民占13 5%,“半信半疑”的达43 39%,在1996年的问卷调查中,“不相信”的比例占25 5%。

移民对政府信任感不强,造成移民与政府合
作困难,移民稍不遂意,就极易将矛头对准
政府,同政府发生冲突。

3.移民的社会情绪———相对剥夺感
是产生移民不稳定事件的社会心理因素
移民搬迁后存在的挫折心理(又称相对
剥夺感)是产生移民不稳定事件的心理条件。

移民基于下述三种因素易于滋生相对剥夺感。

其一,移民搬迁前后生产、生活条件的
巨大反差。

由于农村淹没区地处沿江平坝河谷地带,淹没的是高产良田和农业经济较为
发达的地带,多数农民已过上较为富裕的生活,而后靠安置移民于贫瘠的山地,生产生
活条件差,会引起农村移民的强烈不满。

其二,移民的高期望值与现实情况存在的落差,由于宣传中的误差,过份渲染三峡工程带来
的机遇和对移民的好处,对改善移民生活承
诺过多,把移民的胃口吊得很高,移民对搬
迁寄予厚望,企盼得到更多的实惠和好处,
对搬迁的艰巨性缺乏考虑,而实际上移民的
高期望根
本不可能得到满足,一旦出现困难,移
民就缺乏起码的思想准备,产生不满情绪。

其三,搬迁过程中的不公平现象,如利益分
配不公平,少数人利用非法手段谋取利益,
使其他移民产生不公平感。

在上述三种因素下移民极易产生不满情绪,发生移民不稳定
事件,在我们进行的农村移民问卷调查中,
当涉及农村移民利益受到损害,移民采取的
行为中,选择向“当地反映”的占63
96%,“上访”的占17 2%,选择“极端行为”的占7 47%。

从问卷统计结果分析来看,不少移民对利益受到损害不能克制,虽然这部分
人占移民总数的比例不高,但绝对量却不小。

同时,移民上述几种行为是一个顺序发展的
过程,当采用较为理智的行为不能解决问题时,就会转而采取不理智的行为。

在相对剥
夺感的情况下,移民会产生消极情绪、敌对
情绪、如果相对剥夺感普遍化和一致化,任
何事情只要能成为理由,不管是直接的,还
是间接的,都可能成为移民不稳定事件的导
火线。

4.社会控制力弱,难度增加
农村实行承包制以后,农村基层组织处
于瘫痪和软弱无力状态,治保组织名存实亡,农村社会管理出现真空,库区农村每一个镇
才一个派出所,辖区范围广,警力不足,每万
人才有警察1-2人,基层政府既要组织移民
安置和城镇迁建,又要组织经济建设,其正
常工作受到影响,社会控制力量相对减弱。

在市场经济条件下进行移民迁建,社会控制的难度加大。

以往的水库移民是在计划经济体制下进行的,移民在统一的行政命令下,个人利益必须无条件服从国家利益,水
库移民不稳定事件控制难度相对较小,三峡工程移民是在市场经济条件下进行的,人们的观念发生了很大的变化,权利意识和自我意识增强,由于涉及利益关系,很多人对国
家政策缺乏认同感,向心力弱,社会控制的
难度增加。

二、移民不稳定事件的特征
1.感染性。

移民不稳定事件是移民特殊的互动方式,移民搬迁后生产、生活水平降低、生活贫困,淹没损失得不到合理的补偿,不正之风损害了移民的利益等相同的经历、相同的体验,易于使移民在情绪上产生共鸣,相互感染,当某些问题依靠政府或通过正常渠道无法解决或一时不能解决,某个地方发生移民不稳定事件,其他地方的移民很容易受到影响,极有可能积极参与,很快就会将
沸腾的情绪推向高潮,发生大规模的移民不
稳定事件。

而且移民不稳定事件因为其要求具有某种程度的合理性,很容易赢得社会的同情,感染社会公众,得到社会上许多人的同情和支持。

2.参与不稳定事件的移民自我约束力弱,行为具有非理智性。

一是参与移民聚集在人群中,没有明显的个人标志,个人感到淹没于人群之中,认为自己的行为不易为他人所知,参与的移民的行为就会表现出自由化,自我控制力便会大为减弱。

二是责任分散,由于行动是以群体的方式出现的,参加者会产生法不责众的感觉,从自己的意识上将行为的责任转嫁给人群,使人们的自我约束能力大为下降。

三是相互助长。

参与移民集结在一起,情绪上相互感染,心理上相互支持,言行上相互鼓舞,会产生平时不敢想的想法,做平时不敢做的事情,认为群体力量大,误以为政府、法律、纪律都是苍白无力的。

在社会约束力和本人自控力下降的情况下,参与者的道德水准会在文明的阶梯上下降好几倍。

比独处时更易于凭一时心血来潮进行行动,以致于不择手段,不计后果,尽
情地发泄内心的积怨和不满情绪。

理性的丧失是移民不稳定事件中出现大量越轨行为
和暴力行为的原因。

以往移民不稳定事件中围攻政府、扰乱公共秩序甚至危害公共安全的事例就是明证。

由于移民不稳定事件的非理智性特点,极易被极少数坏人或敌对势力
所利用,带来社会动乱,具有强烈的社会震
撼作用。

3.移民不稳定事件组织松散。

其发生具有自发性,难以预料,参与移民意见较分散,
难以形成领导核心。

但是移民不稳定事件过程中也会产生一些组织者和领导者,一般由
两类人担当,一是平时有威信、处事果断的人,如一些干部由于家庭成员是移民,涉及
到家庭利益而成为移民不稳定事件的怂恿
者和幕后策划者,个别在群众中有威信而又
心怀不满的干部,还有农村中的较有威望的
长者等。

二是在不稳定事件中表现“最勇敢”的人。

三.预防移民不稳定事件发生的对策
1.采取多种形式,稳妥地做好农村移民的安置工作。

农村移民安置是库区移民工作的重点和难点。

安置好农村移民,不仅关系到整个移民工作能否顺利进行,还关系到库区的社会稳定。

若处理不好,极易引发移民不稳定事件的发生。

从库区的具体情况来看,没有哪种产业、行业具有安置大部分移民,使移民的生活有保障的条件,因此在移民的安置途径、形式上必须实事求是,不能搞“一刀切”,应该从具体情况出发,坚持因
地制宜,多种方式安置移民。

农村移民的安置,无论采用哪一种方式,客观上都存在一
定的难度,这就要求政府部门高度重视农村移民工作,制定出切实可行的移民规划,作
好各方面的准备工作和组织协调工作。

为了避免移民不稳定事件的发生,必须坚持开发性移民方针,把高起点安置移民作为一项不可动摇的原则,不论采用哪一种方式安置移民,都要使移民在搬迁后生活水平达到或超过原有水平,只有这样,才能从根本上保证
库区的稳定。

2.切实加强对移民资金的使用管理。

一
是要严格贯彻执行有关法律法规和各项规
章制度,确保移民资金专款专用,不断提高
移民资金的使用效益。

二是要进一步加强监督检查。

监察、审计、财政、银行等部门要继续加大对移民资金使用的监管力度,对审计和检查出的问题要严肃对待,限期整改。

三是加大对重大案件的查办力度,严厉打击和清除腐败分子,严格按照有关规定提取和使用行政管理经费。

通过上述途径,杜绝挪用挤占移民经费的现象发生。

3.提高库区干部的素质,确保移民工作的顺利进行。

一是提高库区干部的政治素质,通过“三讲”教育,树立库区干部的全心全意为移民服务的公仆意识,转变部分干部的工作态度和工作作风,做到清正廉洁,一心
为公,防止干部搞不正之风,出现违法失职
行为,损害移民的利益。

二是提高库区干部的工作能力。

三峡库区移民问题归根到底是经济问题,只有库区经济发展了,才能使在
库区安置的移民稳定。

提高库区干部的工作能力,首先要把具有现代经济管理能力、观念新、政治素质好的人选拔到领导岗位上来,
提高干部的组织管理能力和办事效率,以增强移民对政府的信任感,防止移民不稳定事件的发生。

4.必须实事求是核定淹没损失。

确立公平合理的补偿标准,保证移民的损失得到及时和有效的补偿,以避免移民因补偿的原因对政府产生不满的情绪。

5.通过周全的安排,扎扎实实地做好一些具体工作,防止移民产生相对剥夺感。

一是确保移民搬迁后的生活水平不致下降,除了要确保较好的搬迁安置条件外,库区政府要花大力气保证迁建时期的物价稳定,建立实施更多的“米袋子”、“菜篮子”工程,防止今后物价尤其是生活必需品价格的过度上涨,避免城镇移民因此产生不满情绪。

同时政府应考虑建立养老保险、就业保险和生活救济等保障体系,防止移民搬迁后生活水平的下降。

二是对三峡工程和移民搬迁应本着实事求是的原则进行宣传,既要宣传工程带来的机遇和有利影响,又要宣传移民搬迁存在的困难,以降低移民特别是青年移民过高的心理期望,增强心理承受力。

6.加强社会控制,预防移民不稳定事件的发生。

一是应加强对移民的思想道德教育和法制教育,提高移民的思想觉悟、道德觉悟和遵纪守法的自觉性。

二是库区应在现有条件下适当增加警力,强化司法队伍,扩充保安力量,建立移民不稳定事件的监测预警系统。

三是加强对移民中权威人士力量的引导,充分发挥其所具有的道德协调力量,使其为库区的社会稳定服务。

注释:[1]《国务院办公厅关于三峡工程库区移民工作若干问题的通知》国发(1999)53号
《吴邦国副总理在国务院三峡工程移民工作会议上的讲话》(1999年5月19日。