危机处理的基本流程分析

南开大学现代远程教育学院考试卷(专科)

2011-2012年度春季学期期末(2011.8)

《政府应急管理》

主讲教师：王骚

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危机处理的基本流程分析

【摘要】我国已经进入公共危机的高发、频发阶段，各类公共危机事件严重影响了我国经济和社会发展。本文首先介绍了我国政府危机处理流程中存在的问题，然后引进了一些国外的基本经验，最后给出了一种适合我国国情的危机处理流程模式。

【关键字】公共危机；危机处理；流程

随着改革开放的深入，经济的高速发展，我国近年公共危机频繁发生，严重影响了人民群众的正常生活生产。面对公共危机事件，以政府为主体的公共危机处理者的表现却不尽如人意，原因之一就是公共危机处理的流程没有理顺。政府在发生公共危机事件时不知所措，甚至因不了解在公共危机的各阶段应该采取的行动，而做出的错误举措加剧了危机[1]。

一、我国政府危机处理流程中面临的问题

建国以来，我国政府积累了应对不同类型危机事件的宝贵经验，在降低危机损害、维护社会稳定、保护公众利益方面发挥了巨大作用。尤其在“非典”爆发后，政府和公众的危机意识明显增强，完整规范的危机处理框架初见雏形。尽管如此，政府在整个危机处理流程中仍存在一定问题与不足，具体体现在：

(一)危机预警缺位

危机预警是对危机的预防及危机无法避免时的警示。由于我国政府既没有加强综合风险评估，也没有构建危机信息监测系统，导致本可以预防的危机频频爆发。此外，尽管我国在今年年初通过了国家突发公共事件总体应急预案，但各专项和部门预案及基层应急预案的编制工作亟待加强。

(二)危机处理滞后

危机处理是危机管理的实战阶段，它要求危机应对者高效快速地回应危机。危机处理滞后将会错失对抗危机的最佳时机，无形中扩大危机的危害。当然，危机处理滞后并不仅仅是危机治理者应变能力欠缺造成的，更重要的原因在于危机处理中沟通协作不畅和危机决策工具落后。

(三)危机善后不力

我国政府在战胜重大危机后的普遍做法是批评与表彰，而没有将危机产生的原因、发展状态及危机处理方法、经验教训详细记录下来，更没有通过危机总结，提出组织在机构设置、运作机制、管理方法上的改进意见，进而推动政府管理创新。同时，政府也忽视了从分析危机诱因入手，解决各种潜在矛盾，促进社会和谐发展[2]。

二、国外政府构建危机处理流程的基本经验

西方发达国家建立危机处理制度较早，危机处理体系成熟完善。总结并借鉴国外危机处理的基本经验，对于构建我国科学化的危机处理流程意义重大。

(一)绩效评估机制成熟

随着政府成本意识的增强，绩效管理在政府危机处理实践中走向成熟。国外政府在利用信息技术建立绩效信息系统的同时，加强了危机绩效评估指标的可操作性。如美国联邦紧急事务管理署在2003年至2008财政年及战略规划中将降低生命和财产损失的绩效标准定为：2008财政年之前，平均每年因火灾事件丧生者比1998年4500人的基数减少15%，节省100亿美元因灾难而致的财产损失，各州、地方政府的报告符合危机处理就绪能力的标准。

(二)危机预案完备

制定应急预案关系到危机爆发后，能否在最短的时间内对危机做出反应，将危机损失降到最低点。国外政府十分重视危机预防和准备工作，相继制定了应对危机预案，其中以美国的应急预案最为完备。作为基本法的联邦应急计划(FRP)是联邦各部门和机构共同签署的一项协议，其目的是通过动用联邦资源，帮助州和地方政府应对超过地区处理能力的突发事件。在此基础上，联邦政府还完善了12个紧急支援功能、1个恢复和重建功能、7个支持功能、1个恐怖袭击反应功能，以及4个附录。

(三)危机教育深入

在国外，许多国家已将危机处理纳入公务员培训之中，提高了公务员危机防范意识和危机应对能力。同时，许多国家的政府也十分重视国民的危机教育，普遍采取社会宣传和学校教育相结合的方式向公众传播危机预防知识、自救与他救

技巧，培养了应对危机的理性心态和基本技能。日本各都道府县教育委员会基本上都编写有《危机处理和应对手册》或者《防灾教育指导资料》等教材，指导各类学校开展危机预防和应对教育。同时，政府还确立了每年的防灾日和消防日，并在这两天举行防灾和消防演习活动。

三、构建适合我国国情的危机处理流程

应对公共危机需要政府、社会、公民共同努力，不仅需要法律和制度保障，更需要做好流程的合理安排。这里将危机管处理划分为以下五个阶段:危机预警和危机处理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、处理危机阶段、以及处理善后并从危机中获益。其中,每一个具体阶段都要求危机处理者采取相应的危机处理策略和措施,准确地估计危机形势,尽可能把危机事态控制在某一个特定的阶段,以免进一步恶化[3]。

(一)危机预警及危机准备阶段

危机预警及危机处理准备是整个危机处理过程的第一个阶段，目的是为了有效地预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要，因为，如果能够在危机未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，则均衡的社会秩序得以保障，我们可以节约大量的人力、物力和财力。戴维.奥斯本(Osborne)和特德.盖布勒(Gabler)也认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”

(二)识别危机阶段

识别危机是危机处理过程的第二个阶段，其关键工作是通过各种预测系统或信息监测处理系统认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。在这个阶段，危机已经进入了前兆阶段，但如果政府以及其他组织能够及时处理的话，整个危机局势仍可以转危为安。

(三)隔离危机阶段

从危机前兆阶段发展到危机事件的全面爆发，中间有一定的过程，这个过程称为危机隔离阶段。在这个阶段，危机处理人员面临的任务更为艰巨，时间更为紧迫，危机处理的压力更大。

在危机隔离阶段，主要任务是根据一二阶段收集整理的危机信息，迅速判断