怒江建坝案例分析

怒江建坝之争
德先生与赛先生
• 温家宝总理就怒江建造水坝的报告做了如 下批示:“对这类引起社会高度关注,且有环保 方面的不同意见的大型水电工程,应慎重研 究、科学决策。”
• 所谓的公共政策科学化 是指决策者及其他 科学化, 科学化 参与者充分利用现代科学技术知识及方法, 特别是政策科学的理论和方法来进行决策, 并采用科学合理的决策程序, 任何人不得随 意改变或者不执行这些程序, 并且在公共政 策成熟的基础上, 把调查程序、决策程序、 执行程序、评估程序等这些合理的程序变 成制度和法律。
一、怒江建坝过程评述
• 通过对“怒江”个案的深入考察可以发现, 公众参与“怒江”建坝决策的过程是一个 包含了各参与因素在内的发展的动态过程。 在公众参与“发生→发展→高涨”的三个 不同阶段中,公众参与的范围和对政府决策 产生影响的程度也存在差异。 • (一)“专家讨论、媒体传播”阶段
(二)“ENGOs 倡导的全民网络”阶 段
Leabharlann Baidu
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（2）公众的参与权利和参与能力 公众参与常常遭到的质疑就是，在具体的技术领域，比如怒江建坝，比如转基因食 品、克隆技术等，公众不具备专业知识，是否有权利有能力参与决策？如果没有能力， 就算有权利，又如何表达？在传统科普阶段，公众既然被认为是广泛无知的，科学家 是天然造福人类的，公众的确没有参与的可能，也没有参与的必要。而在公众理解科 学阶段，公众事实上在政策制定中是有发言权的，科学共同体希望获得公众的支持， 所以才致力于让“公众理解科学”的活动。其理论预设是，公众越理解科学，就会越 支持科学共同体的意见。进而认为，如果公众对于科学的理解达到了专家的程度，就 会完全同意专家的意见。但是，公众之所以参与，就是要发出自己不同的声音，而按 照公众理解科学的理论预设，最后参与的公众发出的不是自己的声音，而是专家的声 音。 在科学传播阶段，我们强调的是：公众的参与权利和参与能力，与他们对科学的理 解程度，并不直接相关。也就是说，完全不懂科学和技术细节的公众，也具有参与的 权利，也可以具有参与的能力。我们可以从很多个角度考虑这个问题。比如，利维－ 乐布隆在1992年提出这样的问题：在公民参加陪审团行使权利的时候，我们并不要求 他们是一位法律专家，也不要他具有基本的法律知识，为什么在科学和技术问题上， 我们要向行使其自身权利的公民提出额外的要求呢？又如，在科学传播阶段，我们对 科学本身的看法已经发生了转变，科学不再是绝对凌驾于其他知识的绝对知识了，地 方性知识被赋予了更多的话语权，公众可以凭借自己的不同于科学知识的地方性知识 参与当地重大事务的决策。 公众参与最重要的是保证公平，即使这个过程可能很漫长，很没有效率，但是这样 的决策在日后的执行却会发挥更好的效力，从长时段看，是更高的效率。至于对公众 参与决策的限制，毫无疑问是存在的，但是这个限制，不应该是以公众的科学知识水 平划界的。
(三)“ENGOs 介入政治协商”阶段
二、科学决策中的民主参与问题
• （1）、公众的科学素养对民主参与决策的影响 • 据英国公众理解科学专家杜兰特教授说，“许多公共政策都与科学有 关，如果未经有科学知识的公众讨论就出台，那就不会存在真正的民 主决策” ，这说明参与公共政策或科学决策需要有科学素养的公众。 公民的科学素养水平低毫无疑问会影响他们参与决策的能力。但是， 我国公众科学素养水平低并不一定意味着所有的人都没有参与决策的 能力。科学素养公众与人口统计变量进行关联分析表明，经济和教育 程度与科学素养呈正相关趋势。我国是一个经济发展十分不平衡的国 家，在一些发达地区，公众参与科学议题决策和公共事务决策的能力 已经达到必需的水平。从各个国家的经验来看，等待公民达到所需素 养不是很好的决策，重要的是，政府和有关学术团体应该主动进行促 进工作。也就是说，要通过有组织、有措施的、积极的策略推进公众 对科学的参与能力的提高。
行政决策的战略眼光
• • • • 全局性 长远性 科学性 实践性
总结
• 建坝是否能脱贫，以及怒江潜在的生态价值有多少还是有待讨论。但 是我们不能仅仅讨论该不该建坝，而应讨论做不做的问题。如果不建， 那么当地人民也许将更长时间生活在“环保人士”提倡的所谓“原生 态”中，当地的植被也将继续被人们刀耕火种的落后生产方式所破坏。 • 而讨论建坝后怎么办，是能不能的问题。只要政府、民间更好的配合， 做好移民安置、生活补贴、环境保护等工作，将极大的减小建坝带来 的负面作用。例如当地怒江州政府向中央提出5条政策性建议：每度 电中提取1分钱，用于水土保持建设；每度电中提取1厘钱，用于生态 保护基金；每度电中提取5厘钱，用于生产扶持基金；总电量中留出 3%~5%作为扶贫电量，以成本价格供给当地农民；库区人民每人每 年补贴600元，持续30年。 • 当然，考虑长远不等于可以忽略眼前的改善。像怒江流域人民生活的 改善，如果不能从发展水电项目来取得，也应从其他措施来获得。中 央和全国各地尤其是富裕地区应该从一盘棋考虑，大力帮助其发展。
四、怒江建坝决策过程反映了我国 地方政府决策过程中几个普遍的问 题:
• 1·利益的冲突与表达,公众参与在何种程度 上是有效的? • 2·政府如何在利益冲突的情况下做决定? • 3·如何看待专家在决策过程中的作用?专家 介入地方政府的决策过程在今天已经很普 遍,甚至已经成为一种制度性安排。 • 4·决策程序与潜规则问题。
• 所谓的公共政策民主化 是指必须保障广大 民主化, 民主化 人民群众和各种社会团体以及政策研究组 织, 能够充分参与公共决策的过程, 在公共 政策中反映广大人民群众的根本利益和要 求, 并在决策系统及其运行中逐步形成深入 了解民情、充分反映民意、广泛集中民智 的决策机制和营造良好的决策社会环境, 充 分体现人民群众国家主人公的地位和参加 国家公共管理的民主权利。
三、怒江大坝建设折射的地方政府 决策中的公众参与
• 怒江大坝建设的决策过程在一定程度上 反映了我国地方政府决策过程中公众参与 的一些实际情况。缺位、越位和错位状况 在这里也得以充分显现。
• 1·弱势的利益相关者在决策过程中的缺位。 2·政府在选择参与者时的越位及潜规则在决 策过程中的强势作用。 • 3·专家在参与决策过程中的角色错位。 • 4·非直接利益相关者的介入,这是怒江水电 站决策比较特殊的一面,因为怒江水电站涉 及环保问题。