我国地方政府公共服务能力建设

浅析我国地方政府的公共服务能力建设

摘要：提高政府公共服务能力建设，特别是地方政府的公共服务能力建设时公民的普遍需要，时提高政府回应力和扩大群众基础的有效途径，是促进政府推进公共服务创新和经济快速发展和社会全面进步，进而得到公民信任和支持的有效途径。

关键字：地方政府公共服务能力政府职能

政府职能主要体现在政治统治与社会管理，随着现代社会的逐步转型，政府职能也逐渐向社会管理过渡，相应的在地方治理中扮演主要角色的地方政府的职能必然要发生转型。在市场经济条件下，公共管理成了地方政府的基本职能，它的最基本的特征就是提供核心的公共产品和公共服务，满足公共需求，以此调控地方的社会经济文化发展，达到和谐的地方治理。这就是地方政府的公共服务能力，它是地方政府能力的核心要素之一，是和谐社会建设的重要保障。

公共服务时用以解决公共问题，维护社会经济秩序的重要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为了解决每一独立的市场主体所不能单独解决的公共问题。政府提供公共服务时政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府及其领导者的主要尺度。它主要包括加强城乡公共设施建设，促进社会就业，发展社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。而在这一过程中，地方政府扮演着很重要的角色，这也迫切需要地方政府进一步提高提供公共服务能力和水平。

一、公共产品供给：地方政府公共服务能力的核心

一般来说，地方政府能力是指地方政府运用公共权力，调动社会资源，履行政府职能，以实现地域社会发展和稳定的潜在和现实的功能性能量和力量的总和。是地方政府实现有效治理的基础。从横向的角度来考查，地方政府能力主要包括以市场规制和公共服务等为核心的十大能力。所谓公共服务能力是指地方政府提供优质的公共产品和服务，满足社会和民众的需要，为市场经济的发展与社会的文明进步提供良好的外部环境的能力。这种能力集中表现为通过计划调节、市场调节等各种制度性安排为社会大众提供公共产品。

所谓公共产品，是指“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是“产品”本身。公共产品是与私人产品相对应的，市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本不能进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务即是公共产品。对公共产品的需要属于社会性需要，是社会的共同利益和共同需要，具有“非竞争性”和“非排他性”。公共产品是任何人不付代价均可使用，而其使用并不损害他人效用，这样很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”。这种特性使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共产品和服务的供给不足。“囚徒困境”、“公用地悲剧”或者“集体行动的困境”，正是对公共产品供给的博奔论分析。也正是在此意义上，人们无不主张公共产品的供给必须有政府的介入并且直接由政府来提供。这些产品既包括国防、外交等公共服务，也包括公安、市政建设、文化科技、卫生教育等公共物品的供给。众所周知，国防、外交等通常是由中央政府提供的，但是，后者由于受诸多因素的制约，只能由地方政府来承担，并且这些公共产品的供给能力是地方政府公共服务能力的核心要素。

从公共产品供给效率的角度看；一方面，由于人们的偏好不同，公共产品宜实行分别供给；另一方面，对公共产品受益只能在有限的地域范围内分配来考察其供给效率。根据受益范围不同，公共产品可以分为全国性公共产品、地方性公共产品和准全国性公共产品。“地方性公共品”(10cal Publ5c goods)，也称为“区域性公共品”，是指在地方层次上被消费者共同且平等地消费的产品，如城市的消防队、治安警察、路灯等。地方性公共品一般而言只能

满足某一特定区域(而非全国)范围内居民的公共消费需求，具有以下基本特征：一是受益范围基本上被限定在本区域之内，其受益者主要是本辖区内的居民；二是公共品的受益在本区域内散布得相当均匀(至少作为公共品提供者的地方政府的愿望是如此)；三是地方性公共品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府，因而地方性公共品的提供就会表现出层次性。受地理空间的限制，大部分地方性公共产品相对于全国而言是准公共产品，其受益区域是特定的而不是无限的，因此，地方性公共产品的供给只能由该地区地方政府来提供。地方政府提供的地方性公共产品最能迎合该地区居民的偏好。对此，亚当·斯密曾有过精辟论证，他主张地方性公共产品由地方政府来提供是最有效率的。制度经济学中的“职能下属化原则”(theprinciple 05subsMarity)也确立了财政分权和公共品分层供给的理论，它主张：应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上；政府的大量任务都能被分散化，并由相互竞争的机构来承担。为此，相对应的一般性财政制度设计上，要尽可能制止公共资金的纵向转移，并迫使每个行政机构为其负责的任务或其已选择由它自己靠征税、收费和借贷来完成的任务筹措资金。斯蒂格利茨也十分关注地方政府竞争与公共品供给，他认为：“一般说来，更分散地提供公共物说和服务——由地方社区提供的产品和服务——不仅为在社区中开展竞争奠定了基础，而且还获得了蒂布特(Tiebout)所强调的潜在利益。”斯蒂格利茨希望分权能引起地方政府之间的竞争并且公民能在公共物品、服务和税收结合得最好的地方居住，他认为“和管理完善的社区相比，管理良好的社区可以以较低的成本提供公共服务，因而可以吸引移居者，增加财产价值。因此，和企业里的竞争一样，社区里的竞争也发挥着相同的作用，它不仅确保了公共物品得以有效的供应，而且在公共物品的数量和种类上也更符合公众的需求……社区里的竞争还为社区的变革注入了活力，使社区适应了人们的偏好和技术的变化”。

从交易成本的角度来考察，制度经济学理论认为，地方性公共产品的价格或成本就是在现有财政制度下地方政府所能获得的税收，区域内由资源配置效率和经济增长水平所决定的税收水平，也确定了公共物品供给状况。这就要求各级地方政府必须切实承担本区域内的公共物品的提供，并且相互之间在横向上形成必然的竞争关系。因此，在关于公共产品供给问题上，制度经济学提出了“职能下属化原则”，主张财政分权和公共产品分层供给理论。也就是说，应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上；政府的大量任务都能被分散化，并有相互竞争的机构来承担。

综合上述论证，地方政府服务能力的核心要素就是要在最优制度安排下有效地提供公共产品，以达到和谐的地方治理。二、问题与挑战：转型期地方政府公共服务能力现状当代中国社会正处在全面转型的变革时期，各种各样的问题与矛盾成为社会和谐发展的主要制掣。首先，在一个拥有13亿人口的大国，经济结构、社会结构急剧变动，巨大发展潜力和动力与各种困难与风险并存；其次，多年来经济发展的同时也面临着社会发展不全面、城乡二元经济结构不完善、地区之间发展很不平衡、经济增长对资源环境的压力加大等矛盾；再次，随着改革的深入，政府面临的社会利益主体更多，领域更广，利益关系也更加复杂，统筹兼顾各方而利益的难度加大。种种矛盾与问题，亟待具有强大治理能力的政府来处理和协调，对此，地方政府更是责无旁贷。然而，由于我国地方政府本身也处在向社会管理职能转型的阶段，尤其是它在公共服务能力上的不足，使转型期的我国地方政府治理面临着巨大的挑战。这些问题与挑战主要表现在：

1．政府的公共服务职能被长期忽略，有待进一步强化。长期以来，由于实施经济赶超战略，对经济建设的投资一直是政府工作的重中之重。政府提供公共服务的职能也从属于这个大局，忽略了公共基础设施的建设，以及对公共服务，如公共教育、社会保障的投入。人世后，政府应提高公共服务水平，将投入的重点放到基础设施领域和公共服务上来，创造良好的投资环境。政府应加大社会医疗卫生、环保等社会基础设施方面的投入，协调和解决不