生态优先、“多规合一”背景下的全域空间管控——以福建省石狮市城市总体规划为例

2018年第08期总第242期

福 建建筑

Fujian Architecture & Construction

No 08 • 2018

Vol • 242

生态优先、“多规合一”背景下的全域空间管控

—以福建省石狮市城市总体规划为例

王莹

(福州市规划设计研究院福建福州350000)

摘要:为地方层面全域国土空间治理提供参考和借鉴，研究以福建省“全域城市化发展改革试点”“多规合一”试点 石獅市为例，研究在生态保护红线划定、“多规合一”的背景下，建立全域空间管控体系的思路。研究提出了“战略引

领、生态优先、优化布局、时序推进”的全域统筹策略，并结合石獅市实际，提出“两区”“两线”的空间管控方案。

关键词：多规合一;生态优先;全域空间管控;福建石獅

中图分类号:TU984 文献标识码:A 文章编号:1004 -6135(2018)08 -0010 -07

Panoramic management Based O n Ecological priority and Multi - pltins integration

------Shishi % Fujian Master Planning Example

WANG Ying

(Fuzhou Planning Design & Research Institute, Fuzhou 350000)

Abstract：T his paper provide reference of control the whole domain space in local management. Takes Shishi as an example，which was “The pilot reform of the whole domain urbanization development ) and “The pilot reform of the Multi -ince. In the context of ecological red line and “Multi - plans integration”， we propose thinking of strategy guide， ecological priority，layout optimization，timing advance，and formulate a scheme “Two region” “Two line” to control tlie whole domain space.

Keywords： Multi - plans integration ；Ecological priority *The whole domain space control * Shishi city

〇引言

2014年11月，国家发改委、国土部、环保部和住 建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作 的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试 点[1,;2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文 明体制改革总体方案》，要求加快建立系统完整的生 态文明制度体系，加快推进生态文明建设[2]，增强生 态文明体制改革的系统性、整体性、协同性;2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间 规划试点方案》，提出在市县“多规合一”试点工作基 础上，制定省级空间规划试点方案[3]。这一系列国家 层面接连出台的政策文件，为我国的空间规划体系改 革指明了宏观方向，目的是重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环 境保护的生态文明建设总要求[4]，以国土规划（宏观 层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基本 规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、

作者简介:王莹（1984.11 -),女，工程师。

E-mail:qiaoqiao2031 @

收稿日期=2018 -05 -16国土整治、生态保护等空间规划编制过程[5]，形成空 间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接 的国家空间规划体系。

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控 制的重要作用[6]。一些城市面临着规划尚未实现全 域管控，以及在执行过程中失灵等问题。以往粗放式 的城市发展方式难以持续，探索集约型、可持续的“多 规合一”是建设新型城镇化的重要内容[7]。在这一背 景下，住建部提出城乡规划应做好4个方面的转变: 一是从中心城区向全域管控转变，做好“统筹规划”；二是从外延扩张式向内涵提升式转变，做好“存量规 划”；三是从注重物质空间布局向以人为核心转变，做 好“民生规划”；四是从技术成果向公共政策平台转 变，做好“制度规划”[8]。

基此，本文以福建省石狮市城市总体规划为例，研究在生态保护红线划定、“多规合一”的背景下，建 立全域空间管控体系的思路，以期能为地方层面全域 国土空间治理提供参考借鉴。

1石狮城市总体规划编制背景

石狮市为福建省泉州市管辖下的县级市，位于环

2018年08期总第242期王莹•生态优先、“多规合一”背景下的全域空间管控• 11 •

泉州湾核心区南端，为三面临海的半岛，是古代“海上 丝绸之路”起点之一，随着泉州湾跨海大桥的建成通 车，石狮区位优势逐步加强，成为环泉州湾沿海大通 道上的重要一环。2015年末，全市常住人口 68. 3万，市域国土面积160km2,目前市域范围内建设用地总 面积为100.77 km2(含有填海用地），占市域国土总 面积的63%。石狮经济活跃、城区以外的建设往往 由镇一级政府主导，相互之间缺少协调和衔接。市域 整体布局混杂而散乱，建设用地接近生态底线等问题 逐步凸显。

面对新常态和转型发展，2013年7月，福建省政 府正式批准《石狮市全域城市化发展改革试点方案》，2013年11月，明确以《石狮市城市总体规划（石 狮全域一体空间统筹规划）》方式开展石狮城市总体 规划修编工作，统筹石狮市城乡全域规划发展。2015 年5月，福建省研究确定石狮市为省内12个“多规 合一”试点城市之一。石狮市成为“全域总规”及“多 规合一”的双试点城市，这两项编制工作同步展开。2石狮的发展形势对“多规合一”工作的需求2.1推动全域城市化发展改革试点需要

为支持石狮市加快提升城市化发展质量和水平，探索新型城镇化道路，为全省推进新型城镇化创造经 验，福建省人民政府办公厅发布《石狮市全域城市化 发展改革试点方案》。《方案》提出要深入贯彻落实 党的十八大精神，以人的城镇化为核心，以提高城市 化质量为目标，以破解城乡“双二元结构”为主线，推 动人口管理、产业布局、规划建设、土地管理、公共服 务、社会保障、行政管理和城市管理“八个一元化”改 革，统筹规划、全面实施、分步推进、重点突破，建设产 业结构合理、劳动就业充分、基础设施完善、公共服务 优良、城市环境秀美，具有闽南特色的时尚、创意、宜 居、包容的活力城市。

2.2建立全域城市规划管理体系，提高城市综合承 载能力

石狮市开展《全域一体空间统筹规划》编制工 作，该规划以生态控制线规划为“本底”，在土地分 类、功能分区、空间管制、规划目标年限等方面，设立 统一的规划编制标准，编制全域一体的空间统筹规 划。将市域划分为城市功能片区和功能组团，按城市 功能片区或功能组团开展控制性详细规划编制，实现 市域全覆盖。开展“多规合一”规划管理试点，有助 于推进生态控制线规划、经济社会发展规划、土地利 用总体规划和城市总体规划等“多规融合”，调整石 狮用地规划的地方统筹管理方式，强化规划实施管理 的约束性，真正做到“一张图作业”[>]。2.3建立生态控制线管理体系

根据城市空间发展现状，探索在高密度城市化地 区构建生态保护管理体系。结合耕地保护、林地保 护、城市绿地系统建设等，划定生态控制线区域，确定 生态控制分级标准，确保生态系统的连续性和系统 性。以控制线 为管控城 建设用地

的做法，严格限制城市建设的无序蔓延。条件成熟 后，适时出台生态控制线管理具体办法，制定实施细 则，对生态线控制区域严格管理。探索“生态有偿保 护”机制，对纳入生态线控制范围的农用地，根据生态 控制分级标准进行补偿[>]。

3石狮“多规合_ ”背景下“全域空间”的规划探索

3.1石狮“全域空间”管控思路

3.1.1战略引领定方向

统一愿景、凝聚共识，制定统一的空间发展战略，作为“多规合一”背景下总体规划编制工作的战略引 领，强化对城市功能和空间结构的引导，将战略目标、战略布局及战略举措落实到“多规合一”及总体规划 编制工作中[10]。

立足于海峡西岸经济区、厦漳泉同城化以及泉州 环湾都市等区域层面，综合评估石狮在区域发展格局 中的地位和比较优势，把握对石狮发展有重大影响的 区域战略资源，在区域竞合格局中谋划石狮发展定位 与目标，如图1所示。

优化全域国土空间，突出建设用地集聚发展，形 成“双城双区两核多廊”的全域空间发展格局。基于 “两核多廊”的生态空间结构，守住发展底线，留住绿 水青山，实现城乡生态绿色发展;基于“双城双区”的城镇用地空间格局推动城市环湾跨越，实现全域统筹 发展，如图2所示。

3.1.2生态优先定底线

强化底线思维，划定生态保护空间，严控生态本 底，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态控制线 和基本农田控制线，坚持用途管制，严控生态本底，明确保护空间，构建生态安全格局，如图3所示。

在市域层面，强化与区域生态格局的对接;强化 织补、聚核成网;强化滨海景观带塑造，构筑“两心、一带、两廊”的全域生态格局;在城市生态系统内部，基于生态供需分析及现状生态资源情况（表1)，分析 测算出石狮需要30%左右的生态用地才能维持生态 系统的持续健康发展。以省生态保护红线划定为依 据，结合生态最低需求量，划定基本生态控制线，合理 引导非建设用地发展，如图4所示。