第六章公共政策执行(理论)

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三、政策执行研究的途径（续）
2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径

与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以 组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出 发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的 基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项 目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯 基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《街道层次的官 僚与制度创新》一文为代表。
（4）指挥、协调、监控
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3.公共政策执行的总结阶段
政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况 的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料， 同时也为制定新政策做好准备。 政策执行总结包括两个环节： （1）政策执行绩效评估 （2）政策执行再决策
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四、公共政策执行的理论模型
1.政策执行理论

（1）行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的 广泛的行动
（2）组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位， 认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的 政策以及它在执行中如何被调整和塑造的


（3）博弈理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。 如何在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者 的竞争策略
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（6）梅兹曼尼和萨巴蒂尔综合模型（P175）
①政策执行的阶段：
政策产生、目标群体对政策的反应、政策的实 际影响、被认识到的影响、政策修正
②影响各阶段的因素：
问题的可解决性、政策本身的可执行性、政策 之外的变数
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6.2 公共政策执行的过程与方式
（3）公共政策执行是制定后继政策的基本依据。执行过程 中反馈过来的实践经验与政策信息，是政策执行再决策和制定 后继政策的基本依据和重要参考（农村养老保险案例） 7
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二、公共政策执行的原则 1.合法公正原则 2.民主法治原则 3.忠实目标原则 4.权变创新原则
5.效益时效原则
6.系统全面原则
（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法 令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法 和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
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三、政策执行的手段（续）
（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质 利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种 不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。 （4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人 性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等 方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念， 引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。 （5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术 和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政 策。
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三、政策执行研究的途径
1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径

也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途 径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被 翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。 依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领 导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体 化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者， 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼 和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。
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2. 政策执行模型
（1）过程模型 （2）系统模型 （3）互适模型
（4）循环模型
（5）综合模型 （6）博弈模型 （7）沟通模型
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（1）过程模型之一：史密斯的过程模型
执行机构 政 策 制 定 过 程
目标群体
政策
理想化的政策
紧张 环境因素 处理
反馈
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二、政策执行的资源
公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须
具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：
（1）人力资源：执行人员的配置问题 （2）财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给
（3）信息资源
（4）权威资源：权威意味着具有权利和资格进行资源分配 （5）制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对 执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的 基本依据
一、政策执行的过程
1.公共政策执行的准备阶段
（1）加强政策认知 （2）制定执行计划 （3）做好组织准备
（4）进行物质准备
（5）注意制度配套
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2.公共政策执行的实施阶段
政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。 它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层 次。 （1）政策宣传 （2）政策试验 （3）政策全面推广

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一、公共政策执行的含义、特点和作用
4.公共政策执行的意义 美国政策学家艾利森：在实现政策目标的过程 中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取 决于有效的执行 马克思主义认为：实践是检验真理的唯一标准。 引申：实施是检验政策正确与否的唯一标准 系统论的观点认为：政策实施是政策过程系统 链条中不可或缺的一个环节


6.3 公共政策执行主体与适用主体
6.4 公共政策执行偏差及有效性


6.5 公共政策的失效与误区
6.6 公共政策与危机管理
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6.1 公共政策执行的含义、原则和模型
一、公共政策执行的含义、特点和作用
1.公共政策执行的含义
公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转 化为政策现实的唯一途径。
建制
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（２）过程模型之二：浴盆模型
失 效 率
浴盆曲线
早期失效
偶然失效
耗损失效
时间
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（3）霍恩和米特系统模型
组织间的沟通与 强制行为 目标与标准 政策 政策资源 经济与政治环境 执行机构的特性 执行人员的意向
政策与执行之间的6项变量及其相互关系 1、政策标准与目标；2、政策资源；3、组织间的沟通与有效执行；4、执 行机构的特质；5、经济、社会与政治条件；6、执行者的意向
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三、政策执行的方式（手段）
公共政策执行方式（手段）是指执行机关和人员 为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施 和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种： （1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公 共政策所采取的行政规章制度、命令与指示、组织纪 律等行政方式与手段。
2.公共政策执行的特点
（1）目标的导向性
（2）内容的务实性 （3）行为的组织性 （4）影响的深远性 （5）手段的强制性
（6）时间的限制性
（6）具体做法的原则性与灵活性
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一、公共政策执行的含义、特点和作用
3.公共政策执行的分类

（1）按政策执行主体的权力来源：依法、授权、委 托 （2）按政策执行主体的态度：积极与消极执行 （3）按政策执行方式：强制与非强制 （4）按政策执行受法律约束程度：羁束与自由裁量
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6.3 公共政策执行主体与适用主体
一、执行主体与政策执行
所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实 公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方政 策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公 共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。
执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方 法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组 织者、管理者和责任者。
关于政策执行一般有行为学派和组织学派的定义。我们认为， 所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通 过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣 传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内 容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现。
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一、公共政策执行的含义、特点和作用
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（4）麦克拉夫林相互调适模型
政策环境 相互调适部分
政策
执行机构
调适策略
目标群体
反馈
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（5）雷恩和拉宾诺维茨循环理论模型（P173)
政策执行的三个循环阶段：
Ａ、纲领发展阶段 Ｂ、资源分配阶段 Ｃ、监督阶段
应遵循的原则：合理、合法、共识
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一、公共政策执行的含义、特点和作用
5.公共政策执行的作用：公共政策执行是政府公共管理活 动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关 键的决定因素 （1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策 的价值和意义只有通过政策执行才得以实现
（2）公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节。公 共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才 能得到检验
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1.政策执行组织对政策执行的影响
政策执行是一种组织行为，需要依托一个坚 强有力的政府组织。执行组织结构的合理性、权 责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重 大影响。 （1）执行组织的结构的合理性
（2）执行组织的权责的明确性
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2.政策执行人员对政策执行的影响
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三、政策执行的研究途径（续）
4. 工具选择途径（instrument-choice）

这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上 包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些 基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自 下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决 策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择 一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工 具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具 选择的模式或风格等问题。
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四、公共政策执行的理论模型（续）
1.政策执行理论

（4）管理理论：强调政策执行是一种管理过程 （5）系统理论：政策系统与环境进行物质、能 量和信息的交换过程 （6） 因果理论：将政策执行看作是引导人们到 达目的地的地图，关注政策过程中的因果关系

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执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公 共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识 和能力等因素影响着执行系统的有效运行。 （1）利益因素 （2）心理因素 （3）知识因素
（4）能力因素
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二、政策对象与政策执行 政策对象是政策执行主体在实施政策过程 中所发生影响和作用的承受者。 他们具有以下 特点：（1）政策规定性；（2）受动性；（3） 主观差异性 政策对象有哪些具体因素对政策执行会产 生重要的影响 ：（1）利益取向；（2）文化心 理因素；（3）文化教育程度
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三、政策执行的研究途径（续）
3．“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径

该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途 径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的 说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统一”，在其中， 在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时 发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看 作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出 限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的 决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。
第六章
公共政策执行
公共政策执行是政策过程的重要环节， 是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。
从20世纪70年代开始，以美国为代表的 西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重 心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。
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第六章 公共政策执行
本章主要内容：

6.1 公共政策执行的含义、原则和模型 6.2 公共政策执行过程与方式