政府部门间关系

政府部门间关系条块关系是政府部门间重要关系类型，本质是垂直管理部门与地方政府之间的关系，是整个政府组织的结构性关系，条块关系的平衡直接关系到一个政府部门间乃至行政管理体制内部治理效率的良性程度。

自党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。

垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”，它历来是中央与地方关系中的重要内容。

而条块关系长期保持张力状态反映了政府组织内部某些潜在的功能在发挥作用，从而起到维持部门间组织监督制衡的作用。

文章基于目前的研究现状，根据已有的研究成果来对政府部门间的关系进行研究。

标签：条块关系；制约监督；治理有效性一、引言条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个政府的行政管理。

在传统的计划经济体制下，条块关系几乎成了我国行政管理中一个长期存在的难题，无论中央与省、省与市县以及县与乡镇，都不同程度地被条块关系中的种种矛盾困扰着。

在计划经济向市场经济接轨的过程中，原有的条块格局被不断地突破，在动力和阻力、经济生活的组织者和被改革者的双重角色中，条条和块块以及它们之间的关系正经历着历史性的调整和演变。

但是，可以相信，即使在将来完善的市场经济体系建立后，我国在行政管理中仍然少不了条块结构。

因此，在当前我国社会主义市场经济体制建立的过程中，从各个不同的角度系统地研究条块关系，这对改革和完善我国的行政管理、對建立社会主义市场经济体制必将产生积极的影响。

二、研究问题条块关系是中国政府组织的重要特征（马力宏，1998）。

随着中央高度集中的计划经济体制建立，条块结构继而在中国政府管理体系中得以确立（曹锦清，2013）。

但是，在现有的中文文献里，条块关系往往被理解为造成政令不通、禁行不止、科层机构失灵的“始作俑者”。

条块关系间的矛盾造成了条块分割、政出多门（武从斌，2003；陈纪瑜、张宇蕊，2006；孙发锋，2011），还引发了政府机构资源分割、信息不畅等问题，导致行政中出现信息孤岛现象（马伊里，2008），而且政府机构间职能重叠不清，造成协调成本激增（周黎安，2008），在“职责同构”（朱光磊、张志红，2005）的政府架构下，条块矛盾矛盾进一步加剧。

正因如此，不论是中央政府还是地方政府，一直试图通过改革政府机构来解决条块矛盾（李元珍，2015）。

改革开放后，围绕条块关系，中央政府推行了数次较大规模的行政体制改革。

比较明显的是，1980年代，“财政包干”的财政体制改革，中央政府通过实行“划分收支、分级包干”的财政模式，一改传统的“统收统支”的财政体制，在促进地方积极性的同时，财政支配权力从“条”向“块”的转移。

1994年分税制改革开始实行，国家财政权逐渐向上集中，地方政府事权保持不变。

为缓解这种财权事权的不对等，中央政府通过转移支付的财政分配方式加以平衡。

然而，转移支付主要通过项目运作的方式运行，这种运作方式强化了条线控制的权力，让项目发包部门可以直管项目实施单位，政府中条块间的权力格局朝向条线部门倾斜（陈家建，2015）。

条块调整并没有就此停止，行政法制化的改革并没能解决政府部门中权责不清、协调成本过高的问题。

垂直管理体制的集中式增长，中央部委或省级条线部门开始“选择性集权”（李振、鲁宇，2015），这种选择性集权方式反而加重了条块分割的矛盾。

2008年中国政府开始推行大部制改革，国家部委逐渐减少，以减轻政出多门、各部门协调成本高的问题。

可以说，中央政府对于条块关系的调整经历了长时间、多方面的尝试，但是改革成效并不显著。

地方政府在基层治理层面上对条块关系的改革，也没能解决条块矛盾带来的问题。

1996年以来，上海市政府围绕条块关系的城市治理体制改革，通过加重块对条线的领导作用，实行街道对职能部门派出机构的双重管理机制，来解决条块分割的局面，但是，资源信息分割、政出多门的问题并没有本质好转。

综上所述，中国政府条块关系改革经历过多次大范围、多角度的调整，条块结构也经过数次重构。

但是条块分割的矛盾反而随着行政管理体制改革有愈加突出的趋势。

条块之间始终难以突破的张力，或许说明，在中国国家治理结构下，保持条块关系的张力或许有其背后的必然性。

那条块分割矛盾背后的意义是什么呢？迄今为止，还没有学者从组织功能角度来理解条块关系。

因此，本文试图就条块关系在政府组织运作中所展示的张力、其存在的逻辑、运作方式如何展开等方面，对条块关系进行一次细致的组织学的梳理。

在中国政府职责同构的架构下，各级政府之间表现为一种职能、结构的相似性。

这种相似性反映在中国国家治理的层面上，则表现为在中国基层政府中，条块关系的性质和其展示出的意义与其在宏观层面上的展开是相似的。

本文将结合近年来对中国政府行为的前沿研究，在政府基层治理层面上来理解条块关系对基层治理体系的作用和意义。

三、文献综述1.概念界定“条块”是中国政治生活中约定俗成的概念。

从“条块”的特征上来讲，“条条”是指从中央到地方各级政府中，业务内容相同或职能相似的职能部门；“块块”则指各层级地方政府（马力宏，1998）。

条块关系指不同的政府组织在条块结构基础上形成的交互关系。

条块结构是指以层级制和职能制结合为基础，按“上下对口”“合并同类项”原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体同构的政府组织和管理模式（周振超，2005）。

在这里，“上下对口”“合并同类项”是指上下级政府之间在机构设置中所遵循的原则。

“上下对口”是指上级政府设置的职能部门，下级政府一般也相应设置相关部门。

“合并同类项”是指在“上下对口”一般原则指导下，下级政府出于业务范围、编制成本的考虑，将与上级对应的职能部门进行合并设置的变通方式。

更具体来说，“条”可分为垂直管理的“条”和非垂直管理“条”。

垂直管理的“条”由上级单位直接管理，人事任命、财政等决策权归上级职能部门管理，独立于地方政府。

这主要包括海关、国税等部门。

非垂直管理的“条”主要指接受双重领导的“条”，这些职能部门既接受本级政府统一领导，又受上级政府主管部门的业务指导或领导。

区别在于，领导关系上是以上级“条”为主还是本级政府为主。

主要包括邮电、审计、公安等。

“块”包括省、市、县、乡及作为区政府派出机构的城市街道办事处。

但是，仅借鉴已有的概念解释，并不能完全概括“条块”的含义。

因为，已有文献并没有注意到，条和块各自在国家治理体系中的意义。

通常来看，与“块”相比，“条”更强调政令自上而下的通畅，实行“一竿子插到底”的管理模式（周雪光，2008），这是一种类似于令行禁止的垂直性权力，与中央权威相联系；“块”强调的是横向上权力的独立和完整性，具有地方灵活性。

如果从权威体制和有效治理的角度来理解的话，条的实质是关注标准化，统一性的权威体制或一统体制（周雪光，2011）的承载者；块则蕴含了有效治理、灵活执行的道理，体现着地方的自主性。

权威体制与有效治理的矛盾核心是中央和地方关系。

因此，进一步可以说，条块关系背后还涉及中央和地方关系问题。

2.已有的条块关系研究在国内学界的研究中，对于条块关系形成了一定的共识：“条块体制”作为中国政府组织的重要特征，在国内政府组织中形成了严重的条块分割，而条块关系的复杂运作带来了大量非预期的条块冲突和协调困境。

可以说，现有中文文献中，条块关系都是作为“麻烦制造者”的角色存在的。

对于条块关系的研究可以分为如下两个类型。

第一类是条块分割现象的制度环境。

条块矛盾在中国政治环境下十分突出，很大程度上与不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置的高度一致的特征相关联。

朱光磊、张志红（2005）将这种政府管理模式称为“职责同构”。

在职责同构架构下，中国政府的机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。

（周振超，2005）这种“职责同构”模式的主要特征是各级政府没有清晰的职责范围和权限的划分，在上级政府与下级政府之间，职责基本上是对接。

除少数事项外，地方政府几乎是中央政府的克隆。

各级政府间形成一种层层复制的状态。

这也导致基于纵向权力的条与基于横向权力的条之间呈现出不同的组织目标与利益取向。

“职责同构”模式的存在的主要制度性根源在于中国政府的权力分配和组织整合模式是“轴心辐射”式的。

（周振超，2005；鲁敏，2015）指出，在行政性放權的背景下，地方政府只是承接了中央政府的有限权限，拥有了有限自主性。

改革初期，随着行政性放权逐步下沉，“职责同构”的特征，保证了地方政府下放权力的承接。

地方政府对于合法性的追求，促使地方向中央政府的模仿行为。

这样，地方政府呈现出从机构设置、职能设定到权力运作方式的“同质化”。

第二类展现了条块关系在中国政府政治运作过程中的复杂性和多样性。

刘忠（2012）指出中国地方各级法院院长职务的产生和任命遵循的是“条块结合，以块为主”的地方治理机制。

他以丰富的细节阐述了地方法院院长是如何在上级党委、上级法院、本级党委、本级人大等多方机构和权利博弈和折衷中产生的，充分展现了条块关系对于现实的中国政治实践的影响。

史普原（2015）通过中央项目在条块关系间的互动过程，展现了项目在科层间传递过程中形成的“科层为体，项目为用”的项目运作机制，进而指出权威配置的分散和不确定带来的很多不必要的冲突和协调难题。

李元珍（2015）也发现，项目制下规避“块块”、加强“条条”的制度设计存在行动困境，且引发了条块间的非制度化互动。

条块分割的矛盾也在乡镇政府（陈纪瑜、张宇蕊2006）、城市社区（马伊里，2008）、环境管理制度（武从斌，2003）中表现出不同的特征。

我国虽然是中国共产党一元化领导的国家，但是为了充分发挥中央和地方两个积极性，不得不在行政管理上施行地方分权，而条块分割的体制形成了一种“碎片式的威权”，中央决策在具体贯彻执行中容易受到不同部门和个人的抵制。

我国目前的普遍情况是决策者与执行者两相分离，上级政府和条条只决策、不执行、不负责，下级政府和条条不决策、只执行、要负责，这种将决策执行授权给其他部门的模式，本身就存在使决策变异的风险。

“地方当局并不是中央政策的机械执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。

”上级“条条”在业务范围内决策时，如果不能通盘考虑，只是从自身部门利益出发，不结合下级地方实际，因地制宜，下级“块块”势必会在决策执行中产生抵触，甚至引发矛盾。

综上所述，现有的条块关系研究呈现出很多条块制度运行下矛盾的场景。

然而，却很少有研究进一步追问，这种条块矛盾是不是有其背后意义呢？条块分割背后的逻辑是什么呢？四、从政府行为研究角度看条块关系从上述问题出发，本文试图将条块关系与近年来的地方政府行为研究联系起来，借此梳理条块关系在现有研究中所处的位置。