我国城乡义务教育资源均衡配置问题研究

我国城乡义务教育资源均衡配置问题研究

作者：曲乐袁书凤尚亚丹

来源：《新学术论丛》2012年第06期

摘要：义务教育资源配置的不均衡主要表现在地区、城乡、校际间的配置不均，其中城乡义务教育资源配置的不均尤为突出。本文从人、财、物力三个方面对我国城乡义务教育资源配置的现状进行考察，分析造成资源配置不均衡的主要原因是客观经济发展水平的制约和诸多制度存在不完善之处，进而提出解决城乡义务教育资源配置不均衡问题的策略建议。

关键词：城乡；义务教育；资源配置；均衡

在我国构建社会主义和谐社会的进程中，人们对教育公平问题的关注程度显著提高，教育均衡发展显得尤为重要。而义务教育作为教育的基础阶段，它要成为完全意义上的公共物品，必需满足两个前提条件，一是政府要继续加大投入，满足任何适龄儿童的入学需求并取消任何收费；二是教育资源的配置趋向均衡。据统计，2006年我国小学学龄儿童入学率达到了

99.3%，①基本上实现了义务教育阶段入学机会的平等。然而，地区之间、城乡之间、校际之间的教育发展仍然存在着明显的不均衡，其中城乡义务教育发展不均衡尤为突出，而教育资源配置的均衡是教育均衡的基础和前提，因而对城乡义务教育资源配置问题的讨论具有重要意义。

一、教育资源配置的内涵和外延

（一）教育资源配置的内涵

教育资源配置，主要是指各级政府或其他投资主体，在一定时期内将所拥有的有限的教育资源，通过不同的渠道、方式和程序配置到各级各类学校中，以取得好的办学效益。

（二）教育资源配置的外延

教育资源主要包括财力、物力和人力资源三个方面。其中：财力资源主要是指各级政府为发展教育事业而进行的经费投入；物力资源主要是指各级各类学校在发展教育事业中所需的固定资产的投入，包括教学场地、图书资料、仪器设备和实验设施等办学条件；人力资源主要是指各级各类学校所拥有的师资总量与规模，也就是师资队伍。那么教育资源配置就包括财力资源的配置、物力资源的配置和人力资源的配置。

二、我国城乡义务教育资源配置的现状

由于教育资源包括财力（经费投入）、物力（办学条件）、人力（师资队伍），以下的现状从这三个方面进行考察。

（一）经费投入的不均衡

我国义务教育低水平普及阶段，除教育经费投入不足、占GDP比例偏低，义务教育经费投入占整体比例和财政性义务教育经费比例偏低外，最明显的特征就是经费投入的不均衡，而这种不均衡直接体现在义务教育生均经费上。这里选取生均教育经费进行考察是因为生均教育经费是反映教育经费情况的根本指标，它能够比较准确的反映出教育经费提供和使用的程度，也可以通过它观察教育经费满足教育事业发展需要的程度。

根据2003年至2007年中国教育统计年鉴统计出来以下我国城市和农村初中和小学生均教育经费支出状况的表格，如下表1：

为了方便看出城市与农村生均教育经费的差距，以上表格可以反映到如下两个折线图，图1是全国初中城市与农村义务教育生均经费支出比较，图2是全国小学城市与农村义务教育生均经费支出比较。

通过这两个折线图可以明显的看出城市和农村生均教育经费存在着不小的差距，而且五年来都没有缩小的趋势。

（二）办学条件的不均衡

国家教育督导团发布的《国家教育督导报告2005》中显示：2004年，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9∶1；初中生均教学仪器设备值城乡之比为1.4∶1。③许多城市的学校现代化教学设施一应俱全，而农村的很多学校校舍不足，设备短缺，办学条件还远没有达到国家规定的最低要求。城市重点学校可以得到数千万元的政府财政资助，拥有先进的教学设备、实验室、图书馆和体育馆，使用多媒体等现代化教学方式，而农村学校只能在破旧的教室里上课。虽然近年来国家对农村和贫困地区的教育投入和转移支付不断增加，城乡之间在教学仪器设备配备方面的差距仍然很大。

（三）师资队伍的不均衡

2008年国家教育督导报告显示：2007年，全国小学中高级职务教师比例为48.2%，城市高于农村9.5个百分点以上，初中中高级职务教师所占比例为48.7%，城市高于农村19.2个百分点。它反映出我国城市与农村师资分配的不均衡。④随着高等教育的扩招，师范类高校培养的大批本专科毕业生充实了基础教育的教师队伍，极大改善了师资长期紧缺的问题。但由于城乡条件的差异，大部分毕业生留在了城市，回农村的毕业生较少，优秀生更少。城市学校的师资结构趋于合理，形成比较健全的教师队伍和可持续发展的教研梯队，而农村学校师资力量

薄弱，没有建立合理的师资结构。农村落后的条件不能吸引人才，培养的优秀教师也在不断单向流入城市。

三、我国城乡义务教育资源配置不均衡的原因分析

造成我国城乡义务教育资源配置不均衡的原因较为复杂，主要受社会经济发展水平和制度、政策和法规等因素制约。

（一）城乡经济社会发展不平衡

经济是教育发展的保障因素之一，经济的发展水平制约着教育财力资源配置的总量、结构和规模，经济发展水平的差异决定教育供给能力的差异。城乡二元社会结构长期存在，结果城市获得了长足发展，而农村却发展缓慢，时至今日城乡发展水平不可同日而语。城乡经济发展水平的差距决定了教育资源总量上的差距，尽管近年来中央加大对农村义务教育的投入，但历史形成的城乡资源配置不公平的惯性在短期内仍无法削除，从而导致了城乡义务教育财力资源配置上的不平衡。

（二）义务教育财政拨款体制不健全

我国现行的教育财政拨款体制是分级财政体制，中央和省级政府掌握主要财力，但对教育的投入却不大，而县乡政府财力薄弱，却要承担绝大部分义务教育投入的责任。这是导致城乡义务教育资源配置不均衡的重要原因。另外，我国现行的教育财政拨款体制是按基数法和“一定几年不变”的原则进行的，很难真正反映出地方的实际需要。

（三）义务教育投资管理体制不完善

我国的义务教育投资实行“地方负责、分级管理”的管理体制，中央把义务教育经费的筹措责任与分配权力过多地下放给地方政府，在基层地方政府自律性不强、对义务教育不够重视的情况下，难以保证资源的合理配置。

（四）教育政策与法律法规存在漏洞

义务教育发展政策法规反映了国家对义务教育的重视程度，对教育资源配置的影响非常大。《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育实施细则》当中存在着一些漏洞，影响这义务教育资源的均衡分配。如《中华人民共和国义务教育法实施细则》第30条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这说明政府区别对待城镇和农村的义务教育，城镇建校由政府负责