我国公共危机管理体制存在的问题与对策思考
合集下载
相关主题
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
第 2012 年第 12 期 （总第 412 期）
商业经济 SHANGYE JINGJI
[文章编号] 1009- 6043（2012）12- 0005- 02
我国公共危机管理体制 存在的问题与对策思考
No.12，2012 Total No.412
苏珊
（哈尔滨商业大学, 黑龙江 哈尔滨 150028）
建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘有关专家组 成专家组，为公共危机管理提供决策建议。2007 年 11 月 1 日起开始施行的 《中华人民共和国公共危机事件应对 法》明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、 分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”这标志着我 国的危机管理体制已初步的建立。
现应对职能部门间高效协同运作，更好地适应加强社会建设的新要求。
[关键词] 公共危机；管理体制；存在问题;对策思考
[中图分类号ห้องสมุดไป่ตู้ F280
[文献标识码] B
一、我国公共危机管理体制的基本状况
我国在长期实践中逐步形成了以国务院为公共危机 管理的最高行政领导机构，在其领导下，通过国务院常务 会议和国家相关公共危机管理指挥机构组成领导机构， 负责统一领导和协调相关领域公共危机的管理工作。
[收稿日期] 2012- 11- 20 [作者简介] 苏珊(1987- )，女，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 2010 级行政管理专业硕士研究生。
研究方向：公共政策与公共事务。
- 5-
商业经济 第 2012 年第 12 期
SHANGYE JI NGJI No.12，2012
由国务院负责处置。同时，按照危机的不同特性，由相应 的政府职能部门分别管理职能范围内的危机事务。这些 原则规定，从理论上看科学合理，层级之间、条块之间，职 能清楚，职责明确。但实际操作上，缺陷非常明显，运作起 来存在诸多的困难和问题。从分级看，层级之间的界面十 分模糊，具体哪一级危机由哪级政府负责管理，属地管理 以哪一级政府为主，都没有明确界定。从分类看，危机事 件往往涉及多个职能部门，由于条块之间职责没有廓清， 究竟由谁负责，由谁牵头，没有明确的划分，导致危机管 理谁都有责任，谁又都推脱责任，致使日常危机预防管理 相互推诿，主动预防、自觉防御的积极性不足，危机预防 管理难以真正落实。
3.危机管理部门协调不畅 我国目前的政府危机管理体系与行政管理体制相一 致，建立在职能分工的基础之上。危机管理以相应的政府 职能部门为依托，各部门各自处理管辖领域的应急事务， 再经过省、市、县等多层次的“块块”切割，使得横向上分 散管理，缺乏统一、稳定的指挥和协调机制，缺乏一个将 政府各个部门组织起来共同行动、共同进行危机预防和 应对处置的协调机构，整个危机管理系统无法形成有机 的整体。一旦危机发生，便临时成立领导小组或指挥部， 组织开展应对。由于缺乏危机事前预防，加上组成人员及 部门间的临时性、部门利益性，缺乏良好的协调机制，致 使危机管理行动迟缓，效率低下。例如从 2003 年 SARS 防控来看，仅从疫情信息收集和报告的情况看，没有一个 机构能够掌握所有在京医疗单位的 SARS 病人和疑似患 者数量的准确信息，因为在北京市，医疗单位众多，分属 不同的系统，是自成体系的独立系统，互相之间是平行关 系，很难有效地协调统一行动。
二、我国公共危机管理体制存在的问题
1.危机管理专职机构不专 在 SARS 危机后，我国加强了危机管理，虽然国务院 成立了应急办，同时要求各级政府建立相应的办事机构。 但从基层政府来看，特别是县市、乡镇，危机管理应急机 构“专门不专”的问题比较突出。近年来，虽然基层县市根 据上级的要求，组建了应急管理办公室，依托在政府办公 室，由政府办公室一名副主任兼任应急办主任。这个机构 无论是从办公设施，还是从相关制度看，组织机构健全， 管理制度完善。既有组建应急办公室的专门文件，也有机 构的组成人员，专门的办公地点、各项应急管理职责与制 度。但是，应急管理办公室实际上是一个虚设机构，只是 为了应付上级的检查，在某一办公室门口挂上一块“应急 办”的牌子，再在墙上挂上相关的工作制度。事实上，这个 办公室没有机构定编，也没有人员编制和工作经费。 2.危机管理机构层级不清 我国根据危机的影响范围和程度，把危机分成四级， 根据不同级别确定由不同层级的政府负责应急响应。一 般和较大的危机分别由发生地县级和市级政府负责；重 大与特别重大危机，由省级政府负责；对跨省或超出省级 政府处置能力、在全国有重大影响的特别重大危机事件，
2006 年 6 月 15 日发布的《国务院关于全面加强应急 管理工作的意见》提出，要“健全分类管理、分级负责、条 块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行 政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建 设”。2006 年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室， 承担国务院应急管理日常工作和国务院总值班工作，履 行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作 用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责 负责相关类别明确了公共危机及责任分工，并根据四大 类公共事件，明确了相应的牵头部门：自然灾害主要由民 政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全 生产监督管理总局牵头管理；突发公共卫生事件由卫生 部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责，由国务院 办公厅总协调。各部门、各地方也相应设立专门的应急管 理机构，如国家成立了安全生产应急救援指挥中心，防汛 抗旱、安全生产、减灾、抗震、海上搜救等专业指挥机构进 一步完善，外交部、铁道部、卫生部、民航总局、气象局等 部门设立了专门的应急管理办事机构。31 个省(区、市)和 5 个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组成了 办事机构。同时，地方各级人民政府是本行政区域公共危 机管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类公共 危机事件的应对工作。专家组：国务院和各应急管理机构
[摘 要] 我国危机管理体制已经初步成型，目前存在的主要问题是危机管理专职机构不专，层级责权不清，部门间
协调不畅等。我国提高公共危机管理能力，应加快完善公共危机管理体制,明晰各级政府责任，建立统合各方力量的强力机
构，增强应对危机的组织领导和指挥、协调能力，真正形成组织健全、运转顺畅、统一高效的公共危机应急处理体制机制，实
商业经济 SHANGYE JINGJI
[文章编号] 1009- 6043（2012）12- 0005- 02
我国公共危机管理体制 存在的问题与对策思考
No.12，2012 Total No.412
苏珊
（哈尔滨商业大学, 黑龙江 哈尔滨 150028）
建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘有关专家组 成专家组，为公共危机管理提供决策建议。2007 年 11 月 1 日起开始施行的 《中华人民共和国公共危机事件应对 法》明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、 分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”这标志着我 国的危机管理体制已初步的建立。
现应对职能部门间高效协同运作，更好地适应加强社会建设的新要求。
[关键词] 公共危机；管理体制；存在问题;对策思考
[中图分类号ห้องสมุดไป่ตู้ F280
[文献标识码] B
一、我国公共危机管理体制的基本状况
我国在长期实践中逐步形成了以国务院为公共危机 管理的最高行政领导机构，在其领导下，通过国务院常务 会议和国家相关公共危机管理指挥机构组成领导机构， 负责统一领导和协调相关领域公共危机的管理工作。
[收稿日期] 2012- 11- 20 [作者简介] 苏珊(1987- )，女，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 2010 级行政管理专业硕士研究生。
研究方向：公共政策与公共事务。
- 5-
商业经济 第 2012 年第 12 期
SHANGYE JI NGJI No.12，2012
由国务院负责处置。同时，按照危机的不同特性，由相应 的政府职能部门分别管理职能范围内的危机事务。这些 原则规定，从理论上看科学合理，层级之间、条块之间，职 能清楚，职责明确。但实际操作上，缺陷非常明显，运作起 来存在诸多的困难和问题。从分级看，层级之间的界面十 分模糊，具体哪一级危机由哪级政府负责管理，属地管理 以哪一级政府为主，都没有明确界定。从分类看，危机事 件往往涉及多个职能部门，由于条块之间职责没有廓清， 究竟由谁负责，由谁牵头，没有明确的划分，导致危机管 理谁都有责任，谁又都推脱责任，致使日常危机预防管理 相互推诿，主动预防、自觉防御的积极性不足，危机预防 管理难以真正落实。
3.危机管理部门协调不畅 我国目前的政府危机管理体系与行政管理体制相一 致，建立在职能分工的基础之上。危机管理以相应的政府 职能部门为依托，各部门各自处理管辖领域的应急事务， 再经过省、市、县等多层次的“块块”切割，使得横向上分 散管理，缺乏统一、稳定的指挥和协调机制，缺乏一个将 政府各个部门组织起来共同行动、共同进行危机预防和 应对处置的协调机构，整个危机管理系统无法形成有机 的整体。一旦危机发生，便临时成立领导小组或指挥部， 组织开展应对。由于缺乏危机事前预防，加上组成人员及 部门间的临时性、部门利益性，缺乏良好的协调机制，致 使危机管理行动迟缓，效率低下。例如从 2003 年 SARS 防控来看，仅从疫情信息收集和报告的情况看，没有一个 机构能够掌握所有在京医疗单位的 SARS 病人和疑似患 者数量的准确信息，因为在北京市，医疗单位众多，分属 不同的系统，是自成体系的独立系统，互相之间是平行关 系，很难有效地协调统一行动。
二、我国公共危机管理体制存在的问题
1.危机管理专职机构不专 在 SARS 危机后，我国加强了危机管理，虽然国务院 成立了应急办，同时要求各级政府建立相应的办事机构。 但从基层政府来看，特别是县市、乡镇，危机管理应急机 构“专门不专”的问题比较突出。近年来，虽然基层县市根 据上级的要求，组建了应急管理办公室，依托在政府办公 室，由政府办公室一名副主任兼任应急办主任。这个机构 无论是从办公设施，还是从相关制度看，组织机构健全， 管理制度完善。既有组建应急办公室的专门文件，也有机 构的组成人员，专门的办公地点、各项应急管理职责与制 度。但是，应急管理办公室实际上是一个虚设机构，只是 为了应付上级的检查，在某一办公室门口挂上一块“应急 办”的牌子，再在墙上挂上相关的工作制度。事实上，这个 办公室没有机构定编，也没有人员编制和工作经费。 2.危机管理机构层级不清 我国根据危机的影响范围和程度，把危机分成四级， 根据不同级别确定由不同层级的政府负责应急响应。一 般和较大的危机分别由发生地县级和市级政府负责；重 大与特别重大危机，由省级政府负责；对跨省或超出省级 政府处置能力、在全国有重大影响的特别重大危机事件，
2006 年 6 月 15 日发布的《国务院关于全面加强应急 管理工作的意见》提出，要“健全分类管理、分级负责、条 块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行 政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建 设”。2006 年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室， 承担国务院应急管理日常工作和国务院总值班工作，履 行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作 用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责 负责相关类别明确了公共危机及责任分工，并根据四大 类公共事件，明确了相应的牵头部门：自然灾害主要由民 政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全 生产监督管理总局牵头管理；突发公共卫生事件由卫生 部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责，由国务院 办公厅总协调。各部门、各地方也相应设立专门的应急管 理机构，如国家成立了安全生产应急救援指挥中心，防汛 抗旱、安全生产、减灾、抗震、海上搜救等专业指挥机构进 一步完善，外交部、铁道部、卫生部、民航总局、气象局等 部门设立了专门的应急管理办事机构。31 个省(区、市)和 5 个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组成了 办事机构。同时，地方各级人民政府是本行政区域公共危 机管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类公共 危机事件的应对工作。专家组：国务院和各应急管理机构
[摘 要] 我国危机管理体制已经初步成型，目前存在的主要问题是危机管理专职机构不专，层级责权不清，部门间
协调不畅等。我国提高公共危机管理能力，应加快完善公共危机管理体制,明晰各级政府责任，建立统合各方力量的强力机
构，增强应对危机的组织领导和指挥、协调能力，真正形成组织健全、运转顺畅、统一高效的公共危机应急处理体制机制，实