美国知情权与新闻业的关系

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2011年第5期

知情权，英文为“t he right t o know ”，又称为知晓权、知悉权、了解权和获知权等。日本久田荣亚等学者认为，知情权这一概念可以从两个层次上理解，一方面是作为报道活动前提的知情权，这是为了保障信息传递者的自由，与“采访自由”几乎是同义的；另一方面则是信息接受者的自

由，即搜集、选择信息的自由。①

这个界定从传播过程把知情权享有主体二分为传者和受者，凸显其和新闻业的亲密关系。国内学者根据知晓的内容区分为广义与狭义：前者指寻求、

接受和传播信息的自由，包括官方信息和非官方信息；后者单指获取官方信息的权利，主要为知政权。知情权的内涵，无论是广义还是狭义，都与新闻业密不可分。广义的知情权情形较为复杂，本文不予讨论。狭义的知情权是当代情报自由法所涉及的基本制度，与新闻业关系最为密切。

世界上最早制定行政信息公开法律的国家是瑞典，但时至今日，美国这方面的法律体系较为完备，成了某些国家效法的蓝本。美国是一个联邦制的国家，它的司法系统共有51个：联邦一个，50个州各有一个，但联邦知情权的法律体系最具有代表性、参考性和说服力。本文无力面面俱到地讨论美国各州知情权的发展情况，只能笼统地评述联邦知情权的形成和发展，以及与新闻业的关系。

一、知情权和新闻自由的天然联系

知情权与新闻自由息息相通，两者互为表里、彼此扶持，可以说是新闻业的鸟之双翼、车之双轮。美国宪法第一

修正案有如下文字：“国会不得制定关于下列事项的法律：剥夺言论自由或出版自由。”周汉华认为，尽管它没有规定信息公开，但它对美国的信息公开制度具有决定性的作用；每当政府行为涉及到对信息或对言论加以规制时，政府必

须保持对言论自由的足够重视。②

美国学者认为：“假如没有什么可表达的，宪法第一条修正案所保障的言论表达自由

将失去意义。第一条修正案假定，公民享有获得信息的权利，尤其是关系到他们的管理的信息，这是在民主社会中有

意义地表达的优越之处。”③

从言论自由的法理思想可以衍生出知情权，其本身就内在地蕴含着对知情权的保护；反之，如果真正达到言论自由的完美境界，言者必须对情况有充分的知晓，知情权也保障言论自由美好境界的完成。从这两方面的关系看，新闻自由和知情权的立法思想有天然的联系，它们既是目的和手段，也互为目的和手段。

但从美国宪法第一修正案明确知情权的重要判例，是1980年审理的里士满报纸公司诉弗吉尼亚（R ichm ond N ew spaper,Inc.v.V irginia ）一案。此案中，最高法院认定刑事审判法庭应当对新闻界开放，第一次间接认定了根据第一修正案可以获得法院的刑事审判文件。首席大法官伯格阐述道，虽然宪法第六修正案规定媒介不享有进入审判的权利，但通过第十四修正案适用于各州的第一修正案却有如此规定：“我们认为，参加刑事审判的权利内含在第一修正案的保障之中；若没有人民几个世纪以来行使的参加这样的审判的自由，言论自由和新闻自由的重要方面‘就会

被抽去其精华’。”④

自此案裁决以来，媒体和民众进入法庭的权利明显加强。

当然，知情权和新闻自由还是有其区别。宪法第一修正案只规定了政府不得做什么，却没有规定政府公开或政府可以或必须做什么，法院一般将第一修正案解释为不受政府限制发表的权利，发表与接近信息或接近产生新闻的地点不同。⑤即使在前述的“里士满报纸公司案”中，首席大法官伯格也明确表示，第一修正案的进入审判权并非是绝对的权利。1971年的“五角大楼文件案”也能说明问题。此案中，法官们对于新闻出版是否具有绝对自由争论很大，首席大法官伯格对于《纽约时报》明显将自己视为公众知情权托管人的立场持反对立场，他认为宪法第一修正案并非绝对的，由此衍生出的公众知情权就更不可能具有绝对性。

美国知情权和新闻业的关系

□许加彪

［中图分类号］G210［文献标识码］A ［文章编号］1009—5322（2011）05—0081-4

【作者简介】许加彪，陕西师范大学新闻与传播学院副教授，新闻学博士。

【基金项目】该文是教育部人文社会科学青年基金项目阶段性成果，项目批准号07JC86005。

【内容提要】美国知情权方面的法律体系较为完备，对新闻业产生了重大的影响。美国宪法第一修正案明确知情权的重要判例，是1980年审理的里士满报纸公司诉弗吉尼亚一案。美国人民在争取知情权的斗争中，

新闻界热切投身其中。知情权与新闻自由两者互为表里、彼此扶持。当然，美国新闻界有时也信奉秘密主义，和政府沆瀣一气、共谋秘事。

【关键词】知情权；新闻自由；美国新闻业

（）

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知情权和新闻自由都与美国宪法所确立的“人民的政府”

思想相通，是民主国家的重要表征。林子仪认为，知的权利是指人民有接近取得政府所掌控资讯的权利，其权利基础并非是基于言论自由，而是基于民主原则。⑥但令人遗憾的是，美国宪法正文对这两项权力都没有明确的文字表述。美国宪法对政府的信息公开并无特别的规定，甚至都没有规定立法、行政与司法机关之间可以相互从其他机关获取信息，也许美国的建国先贤们觉得这是题中应有之义。美国《传媒法》一书说：“易于推定，就宪法的起草者而言，他们肯定存在提供接近政府信息的意图。毕竟，如果人民对如何被统治作出理智的决定，他们就必须接近政府以及官员的性

能和履行之状况。”⑦

诚如詹姆斯·麦迪逊（Jam es M adison ）所言：

“如果一个大众化的政府没有大众化的信息或获取信息的方式，那么它不过是一出闹剧或一出悲剧的序幕或二者皆是。知识永远统治无知：那些希望自主的人们必须利用

知识的力量来武装自己。”⑧只有对政府的充分知情，民众才能知道政府政绩的好坏，才能有效控制他们自己创造的政

府机器，而不是受其伤害。

二、新闻界热切投身知情权的斗争

行政信息的接近权和秘密政府是矛盾的，美国政府具有秘密主义的传统，其信息公开相对较难。行政机关掌握着大部分的政府信息，美国早期的管家法授权行政长官控制其主管机关文件的散布，行政文件是否公开，在没有其他法律规定时，由长官亲自决定。这是行政机关的特权，行政长官凭此可以拒绝提供大量的行政文件。自乔治·华盛顿时代以来，

联邦和州政府都主张为了“公共利益”隐瞒有关它们的活动和行动计划的信息，以及限制个人和媒介获得某些信息来源的权利，但这些行为并不都是合理正当的。

1946年制定的行政程序法，该法第三条对政府文件的公开有若干规定，明确公众获取公共情报的权利。其实在这之前，美国1935年制定了联邦公示法，但在行政情报公开

方面作用有限。

行政程序法有许多限制条件，法律没有对应以保密的事项加以明确，也没有规定拒绝公开的救济措施，仍然表现出政府的秘密主义倾向，使该法最终成为秘密主义的帮凶，受到各界人士的强烈批评。其法规定行政机关认为存在

“好的理由”和“公共利益”，可以拒绝公开，导致行政自由裁量权过大，使公众在实践中很难获得政府信息。知情权从一种抽象的宪政理念发展成为一项具体并可获得司法救济的权利，还有一段很长的路要走。中国学者多数认为，知情权这一概念是由美国记者肯特·库柏在1945年前后最先使用,指民众享有通过新闻媒介了解其政府工作情况的法定权利。库柏曾任合众社的总经理，几年后，出版了《人民的知晓权》一书。但也有学者持另一种意见：在1791年召开的第一届美国国会上，围绕“国会议事录”应否向国民公开的问题发生了争执。会议的参加者之一，后来成为美国最高法院大法官的詹姆斯·威尔逊指出，“人民有权知道他们的代表正在做什么，已经做了什么。”这里是第一次指出“知情权”的概念，后来引申为“人

民的知情权”概念。⑨

其实，知情权的产生不是无水之源、横

空出世，其思想的萌芽向上追溯肯定还会找到先哲们的零星语录。

不管持怎样的观点，这一点毋庸置疑：直到二战后，随着人们对战争根源之一的思想专制和法西斯统治的反思，知情权才开始突破约束进入司法的体系化发展阶段。在这个光辉进程中，新闻界发挥了先锋的作用。

二战中，新闻业慑于战时的新闻管制，报道失实的情况甚为严重。二战后，

特别在冷战时期，美国政府极力夸大前苏联的威胁，以国家安全保障为由将许多情报纳入不予公开的范围之内，大有泛滥的趋势。哈罗尔德·克洛斯所著《国民知情权》一书中指出，连政府与民间进行财务往来，竟也保密。⑩在常态社会条件下，新闻记者都想寻求关于政府的故事性极强的报道，如官员腐败、职能部门的失位和糟糕的政策等，而政府宁愿发布有利于自己的信息，避免出现尴尬的状况，所以，美国媒体常常抱怨政府缺乏有效的诚意配合。

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，政府过分保守秘密导致信息的缺乏，产生寻租，官员有时仅仅向那些和自己相处

“关系”好的新闻界人士才公开信息，收获租金，使得新闻舆论对公开的要求呼声更加强烈。輥

輯

訛在此种形势下，美国新闻界对知情权投注极大的渴求，发动了一场扭转秘密政府趋势的运动。1945年1月3日，纽约时报发表一篇社论说，如果不尊重知情权，也就不可能拥有政治自由。二战后，美国新闻编辑者协会组织的新闻周活动提出：“君之新闻为君之知情权战斗！”1950年美国新闻编辑者协会为促进情报的自由流通，设立“情报自由委员会”。1951年该协会委托当时的纽约《先驱论坛报》的法律顾问、新闻法权威哈罗尔德·克洛斯进行关于情报自由法的研究。作为研究成果，他出版了《国民知情权———进入公共纪录及审议过程的法上的权利》

一书，对接触政府公文书及会议而获取信息的法律权利进行了认真的探讨，对该权利的限制也进行了深入地分析研究。到20世纪70年代末，在争取公开政府的斗争中，媒介赢得了若干显著的胜利，成果

之一是国会于1966年制定了信息自由法。

法学教授王名扬认为，有三种力量推动了信息自由法的制定：第一种，律师界；第二种，行政改良人士；第三种，新闻界。新闻界由于行政文件保密而得不到有新闻价值的信息和文件，强烈要求

改革现行制度，对于1966法律的制定，

它的鼓动发生了极大的影响。輥

輰

訛从另一个角度看，传媒业的发展和知情权的诞生也有关系。二战后，美国大众传媒对信息的垄断及任意处理也在一定程度上促进了“知情权”的形成和发展。施拉姆说，大众媒体的基本责任是维护自身的自由，以来显示大众的知之

权利。輥輱

訛但媒体的垄断化和追求利润最大化，众多媒体表达一种声音，或者充斥着黄色信息，公众难以表达和获得多元

的有价值的意见和信息，

“意见自由市场”日渐萧条。随着对这种现象的批判，保护受众知情权呼之欲出，报业理论做出调整，报刊的社会责任论代替了自由主义报刊理论，成为西方大多数国家主导性理论。报刊的社会责任论认为，公众的自由高于报刊媒介的自由，公众拥有获得新闻的权利。这种“知的权利”是其理论的一个核心观点，也是对美国第一修

正案在观念上的修正。輥

輲訛知情权和报刊的社会责任论发展历程的基本吻合，更加说明知情权与新闻业的理论和实务关系之密切。

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