平衡计分卡及其在公共部门绩效评估中的应用
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21 平衡计分卡的优点及其对公共部门绩效评 估困境的解决
平衡计分卡是基于战略管理的管理理念与技 术, 从使命、 价值观、 远景与战略出发, 从四个层 面对公共部门进行全方位的定量化绩效考核。 它强 调的平衡思想要求公共部门在权力行使过程中注意 平衡内部因素 (流程与职工创新) 与外部因素 (纳 税人与服务对象)、财务指标与非财务指标、驱动指 标 (流程管理与学习成长) 与滞后指标 (顾客与财 务指标) , 以达到既注重短期绩效又保证长期核心能 力的培育, 避免了过去单纯关键绩效考核指标体系 的缺陷。 平衡计分卡的理念以及由其理念发展出来 的相应的方法和技术, 有助于解决公共部门绩效评 估所面临的困境。
由新公共管理引发的绩效评估热潮导致以下几 个变革与发展趋势: 一是绩效评估的理论支撑不断 完善, 绩效管理、 标杆管理等理论不仅理论日趋成 熟, 而且与实践结合日益紧密。 二是绩效评估逐步 走向制度化、 法制化。 如美国政府 1993 年颁布了 《政府绩效与结果法》, 英国则在 1997 年颁布的《地
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设计与员工行为等因素, 从而将结果导向和过程控 制结合起来, 有助于将诸多模糊目标通过过程与行 为予以测定。 再次, 平衡计分卡是一种基于组织战 略的管理, 把短期绩效与长期战略结合起来以克服 政府管理过程中经常存在的 “短期目标”问题。 第 四, 平衡计分卡强调员工学习成长与组织绩效的内 在联系, 从而有助于解决公共部门整体目标与个人 业绩、 团体考核与 “人头”考核脱节的矛盾。
新公共管理试图通过引入新的管理理念及考评 技术解决上述问题。20 世纪 80 年代以后, 新公共管 理把评估体系作为关系到政府治理水平和运作效率 的核心制度安排, 从企业引入绩效评估技术来改造 政府考核从而推进政府效率的提高。 英、 美等国家 是现代公共管理绩效评估的起源地, 同时又是这方 面改革最为持续、有效和最富影响力的典型国家。作 为当代公共管理改革先驱的英国, 在 “雷纳评审”、 “部长管理信息系统”、“财务新方案”、“下一步行动 计划”、“公民宪章”、“竞争求质量”等重大改革措 施和步骤的实施过程中, 都高度重视组织绩效评估。 1986 年至 1989 年三年间, 英国政府各部门为评估
31 平衡计分卡的理论发展及其在公共部门的 应用
公共部门平衡计分卡在理论上不断得到丰富和 完善。1999 年 11 月, 平衡计分卡理论创始人卡普兰 发表了《公共部门组织平衡计分卡》(T he B a lanced Sco reca rd fo r Pub lic- Secter O rgan iza t ion s) 一文, 以美国加利福尼亚州北部城市作为案例阐述了平衡 计分卡怎样应用到公共部门组织中去。2000 年, 美 国人维特科尔 (J am es B 1W h ittaker ) 出版了《在联 邦政府中运用平衡计分卡》 (B a lanced Sco reca rd in the Federa l Governm en t) 一书, 阐述了政府组织如 何运用平衡计分卡提高战略执行的能力和有效性。 2003 年, 美国平衡计分卡研究所发表了《用平衡计 分卡改善公共部门成果》 ( Im p rove Pub lic Secto r
三、 我国党政机关运用平衡计分卡应注意的问 题
平衡计分卡是基于企业管理实践发展起来的理 论与技术, 而且它 “并不是普遍适用于所有企业和
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组织的标准模式”[ 3 ]。由于政府和企业是两类不同性 质的组织, 企业追求利润最大化, 政府部门不以财 务最优为终极目标, 而以为人民服务为宗旨。 虽然 公共管理不能完全抛开财务指标, 因为“花最少的 钱办最多的事”也是当代的政府重要目标, 但财务 等效率的追求服从服务于政府对正义、 平等等政治 要求。 同时, 作为掌握公共权力、 为社会提供公共 产品和公共服务的政府, 其产出具有内容的非物质 性、 受益者的非特定性、 实现过程的非市场性以及 获益效果的滞后性等特点, 决定了政府绩效评估不 同于企业, 所以必须“取其精华, 去其糟粕”, 按照 政府部门的特殊性质去构建适合于政府部门的平衡 计分卡体系。 党政机关运用平衡计分卡进行绩效评 估, 应注意以下问题:
财务层面。 可以显示企业的战略及其实施和执 行是否对改善企业盈利做出贡献。 具体指标设置有 利润、投资回报率、净资产收益率、资产负债率等。 客户层面。该层面体现了企业对外界客户的反应, 只 有了解并不断满足客户需求, 企业才能获得持续增 长的经济源泉。 可以把企业的使命和战略转变为目 标客户和细分市场的特定目标, 并将这些目标传达 给整个企业。 具体衡量指标有: 客户满意度、 客户 保持率、 客户获得率、 客户盈利率、 以及在目标市 场中所占的份额等。 内部业务流程层面。 企业财务 目标的实现、 顾客需求的满足, 以及股东价值的追 求, 都需要靠其内部良好的业务流程来支持, 主要 包括三个方面的指标: 企业创新能力的指标、 生产 经营业绩的指标、 售后服务业绩的指标。 学习和成 长层面。企业的学习与成长有三个主要来源: 人、系 统和组织程序。上述三个层面一般会揭示人、系统、 程序的实际能力和实现突破性业绩所必需的能力之 间的巨大的差距。 为了弥补这个差距, 企业必须投 资于员工技术的再造、 信息技术和系统的加强、 组 织程序和日常工作的理顺。 具体指标可以包括员工 满意度、 员工保持率、 员工培训和技能等。 运用这 些指标, 就可以对企业长期发展能力或创造未来价 值的能力加以系统评估。
中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报
JOURNAL O F THE PARTY SCHOOL O F C1P1C1Q INGDAO MUNICIPAL COMM ITTEE
2005 年第 6 期
N o. 6, 2005
平衡计分卡及其在公共部门绩效评估中的应用
赵立波1 张素琴2
(11 中共青岛市委党校, 山东 青岛 266071; 21 中国海洋大学, 山东 青岛 26Biblioteka Baidu071)
一、“评估国”的兴起及其评估困境 从一般意义上说: 只有能够被衡量的, 才可能
是有效率的。 公共管理面临的却是: 考核是世界性 难题, 公共部门尤其如此。“很少有什么问题像绩效 鉴定那样令人使管理者感到苦恼, 这确是一个最容 易使人受到伤害的领域, 因为没有人能想出更好的、 现实的替代办法……”[1 ]
拟出的绩效指标总数就翻了一倍。进入 90 年代, 在 英、 美的带动、 示范与影响下, 公共组织绩效评估 在其他国家得到广泛应用, 据经济合作与发展组织 统计, 公共组织绩效评估在丹麦、 芬兰、 挪威、 新 西兰、 加拿大等国家都得到广泛应用。 例如, 荷兰 新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评 估, 以提高效率和服务质量; 澳大利亚的公共组织 绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体, 成为 政府行政改革的一个重要组成部分。 另外, 这一行 动在亚洲也是方兴未艾。 20 世纪 90 年代开始, 日 本、 韩国等国家进行了大刀阔斧的政府改革, 分别 先后引入类似政府绩效评估的 “行政评价”、“制度 评估”, 以此来回应来自国内外的新的挑战。
收稿日期: 2005211202 作者简介: 赵立波, 中共青岛市委党校教授; 张素琴, 中国海洋大学 2004 级硕士研究生。
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二、 平衡计分卡及其在公共部门的应用 11 平衡计分卡的提出 1992 年, 哈 佛 商 学 院 教 授 罗 伯 特 · 卡 普 兰 (Robert Kap lan) 和复兴方案公司总裁戴维·诺顿 (D avid1N o rton) 在《哈佛商业评论》上合作发表了 第一篇关于平衡计分卡的文章, 并被称为 “七十五 年来最具影响力的战略管理工具”。平衡计分卡 (the B a lanced Sco reca rd, 简称B SC ) 是一种着眼于组织 发展战略有效性的管理理念和系统管理方法。 传统 的企业绩效衡量主要采用财务方面的指标, 平衡计 分卡则强调从财务和非财务的角度综合评估绩效。 其核 心 思 想 就 是 通 过 财 务 ( F inancia l)、 客 户 ( Cu stom er )、 内 部 流 程 ( In terna l B u siness P rocess)、 学习与成长 (L ea rn ing and G row th) 四 方面的指标以及指标之间相互驱动的因果关系体现 组织的战略实施和战略修正过程, 并通过这四方面 的指标实现与战略目标密切相关的绩效管理。
〔摘 要〕 新公共管理通过引入新的管理理念及考评技术解决公共部门考核难问题并取得一定进展, 但这一问题远未根本解决。20 世纪 90 年代后期, “平衡计分卡”理论与方法进入公共管理领域用以改造公 共部门绩效评估, 成为公共部门走出评估困境的一个有意义的新路径并取得实效。 我国党政机关运用平衡 计分卡应注意以下问题: 将客户导向置于首要位置; 形成绩效管理战略框架; 依据部门职能合理设置评估 维度及相关指标; 注意组织、 部门、 个人三者的结合; 重塑公共组织文化。 〔关键词〕 平衡计分卡 公共部门 绩效评估 〔中图分类号〕D 035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008- 3642 (2005) 06- 0072- 04
评估热潮 “创造了一个 ‘评估性国家’”, 然而 “评估国”的兴起并没有解决政府评估的两难困境, 正如著名公共管理学家温森特·怀特指出的那样: “评估很关键但又问题颇多”,“许多问题植根于问题 重重且自相矛盾的改革理论前提之中, 而另一些问 题是非预期后果。”[2]新公共管理倡导的 “三 E (经 济、效率、效益) ”标准、结果导向等的绩效评估无 论在理论上还是在实践上均存在一些内在的矛盾, 突出表现是: 以“三 E”为中心的效率追求与政府承 担的公平、 公正等价值追求的矛盾; 强调结果导向 与政府诸多目标模糊难以量化的矛盾; 政府任期限 制导致的 “短期目标”与政府使命战略性、 长期性 的矛盾; 组织整体目标与员工个人业绩的矛盾等。面 对上述矛盾, 20 世纪 90 年代后期, 一部分人将一种 来自企业管理的 “平衡计分卡”理论与方法引入公 共管理领域, 用以改造公共部门绩效评估、 走出评 估困境。
首先, 平衡计分卡从使命、 价值观出发制定量 化的绩效考核指标, 从而在效率追求与价值追求之 间寻求平衡。 其次, 平衡计分卡强调绩效源于流程
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R esu lt w ith a B a lanced Sco reca rd: N ine Step s to Success) 一书, 总结了公共部门平衡计分卡实施的 9 个步骤。在实践中, 美国政府将平衡计分卡引入到 北卡罗纳州夏洛特市、 国防部、 交通部、 联邦航空 署等机构的绩效评估中, 并取得了显著成效。 不仅 美国, 新西兰、 澳大利亚、 荷兰、 瑞典、 加拿大等 国政府, 都开始以平衡计分卡作为战略和绩效管理 工具。 由此可见, 平衡计分卡的理念、 管理方法和 技术, 已经成为了许多国家政府以及非政府组织实 施战略管理和绩效评估, 以提升行政执行有效性的 一种现实、 有效的方法。 近年来, 我国的一些政府 部门 (南京地税局) 及地方政府 (厦门思明区、 青 岛市等) 开始在绩效管理中运用平衡计分卡的理念、 方法和技术。
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方政府法》中规定, 地方政府必须实行最佳绩效评 价制度。 三是绩效评估主体的多元化, 在评估过程 中有公民和服务对象的广泛参与, 同时由单纯的政 府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。 四 是绩效管理的理念、 方法和技术向世界主要发达国 家扩展, 形成了一种世界性的潮流。
平衡计分卡是基于战略管理的管理理念与技 术, 从使命、 价值观、 远景与战略出发, 从四个层 面对公共部门进行全方位的定量化绩效考核。 它强 调的平衡思想要求公共部门在权力行使过程中注意 平衡内部因素 (流程与职工创新) 与外部因素 (纳 税人与服务对象)、财务指标与非财务指标、驱动指 标 (流程管理与学习成长) 与滞后指标 (顾客与财 务指标) , 以达到既注重短期绩效又保证长期核心能 力的培育, 避免了过去单纯关键绩效考核指标体系 的缺陷。 平衡计分卡的理念以及由其理念发展出来 的相应的方法和技术, 有助于解决公共部门绩效评 估所面临的困境。
由新公共管理引发的绩效评估热潮导致以下几 个变革与发展趋势: 一是绩效评估的理论支撑不断 完善, 绩效管理、 标杆管理等理论不仅理论日趋成 熟, 而且与实践结合日益紧密。 二是绩效评估逐步 走向制度化、 法制化。 如美国政府 1993 年颁布了 《政府绩效与结果法》, 英国则在 1997 年颁布的《地
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设计与员工行为等因素, 从而将结果导向和过程控 制结合起来, 有助于将诸多模糊目标通过过程与行 为予以测定。 再次, 平衡计分卡是一种基于组织战 略的管理, 把短期绩效与长期战略结合起来以克服 政府管理过程中经常存在的 “短期目标”问题。 第 四, 平衡计分卡强调员工学习成长与组织绩效的内 在联系, 从而有助于解决公共部门整体目标与个人 业绩、 团体考核与 “人头”考核脱节的矛盾。
新公共管理试图通过引入新的管理理念及考评 技术解决上述问题。20 世纪 80 年代以后, 新公共管 理把评估体系作为关系到政府治理水平和运作效率 的核心制度安排, 从企业引入绩效评估技术来改造 政府考核从而推进政府效率的提高。 英、 美等国家 是现代公共管理绩效评估的起源地, 同时又是这方 面改革最为持续、有效和最富影响力的典型国家。作 为当代公共管理改革先驱的英国, 在 “雷纳评审”、 “部长管理信息系统”、“财务新方案”、“下一步行动 计划”、“公民宪章”、“竞争求质量”等重大改革措 施和步骤的实施过程中, 都高度重视组织绩效评估。 1986 年至 1989 年三年间, 英国政府各部门为评估
31 平衡计分卡的理论发展及其在公共部门的 应用
公共部门平衡计分卡在理论上不断得到丰富和 完善。1999 年 11 月, 平衡计分卡理论创始人卡普兰 发表了《公共部门组织平衡计分卡》(T he B a lanced Sco reca rd fo r Pub lic- Secter O rgan iza t ion s) 一文, 以美国加利福尼亚州北部城市作为案例阐述了平衡 计分卡怎样应用到公共部门组织中去。2000 年, 美 国人维特科尔 (J am es B 1W h ittaker ) 出版了《在联 邦政府中运用平衡计分卡》 (B a lanced Sco reca rd in the Federa l Governm en t) 一书, 阐述了政府组织如 何运用平衡计分卡提高战略执行的能力和有效性。 2003 年, 美国平衡计分卡研究所发表了《用平衡计 分卡改善公共部门成果》 ( Im p rove Pub lic Secto r
三、 我国党政机关运用平衡计分卡应注意的问 题
平衡计分卡是基于企业管理实践发展起来的理 论与技术, 而且它 “并不是普遍适用于所有企业和
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组织的标准模式”[ 3 ]。由于政府和企业是两类不同性 质的组织, 企业追求利润最大化, 政府部门不以财 务最优为终极目标, 而以为人民服务为宗旨。 虽然 公共管理不能完全抛开财务指标, 因为“花最少的 钱办最多的事”也是当代的政府重要目标, 但财务 等效率的追求服从服务于政府对正义、 平等等政治 要求。 同时, 作为掌握公共权力、 为社会提供公共 产品和公共服务的政府, 其产出具有内容的非物质 性、 受益者的非特定性、 实现过程的非市场性以及 获益效果的滞后性等特点, 决定了政府绩效评估不 同于企业, 所以必须“取其精华, 去其糟粕”, 按照 政府部门的特殊性质去构建适合于政府部门的平衡 计分卡体系。 党政机关运用平衡计分卡进行绩效评 估, 应注意以下问题:
财务层面。 可以显示企业的战略及其实施和执 行是否对改善企业盈利做出贡献。 具体指标设置有 利润、投资回报率、净资产收益率、资产负债率等。 客户层面。该层面体现了企业对外界客户的反应, 只 有了解并不断满足客户需求, 企业才能获得持续增 长的经济源泉。 可以把企业的使命和战略转变为目 标客户和细分市场的特定目标, 并将这些目标传达 给整个企业。 具体衡量指标有: 客户满意度、 客户 保持率、 客户获得率、 客户盈利率、 以及在目标市 场中所占的份额等。 内部业务流程层面。 企业财务 目标的实现、 顾客需求的满足, 以及股东价值的追 求, 都需要靠其内部良好的业务流程来支持, 主要 包括三个方面的指标: 企业创新能力的指标、 生产 经营业绩的指标、 售后服务业绩的指标。 学习和成 长层面。企业的学习与成长有三个主要来源: 人、系 统和组织程序。上述三个层面一般会揭示人、系统、 程序的实际能力和实现突破性业绩所必需的能力之 间的巨大的差距。 为了弥补这个差距, 企业必须投 资于员工技术的再造、 信息技术和系统的加强、 组 织程序和日常工作的理顺。 具体指标可以包括员工 满意度、 员工保持率、 员工培训和技能等。 运用这 些指标, 就可以对企业长期发展能力或创造未来价 值的能力加以系统评估。
中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报
JOURNAL O F THE PARTY SCHOOL O F C1P1C1Q INGDAO MUNICIPAL COMM ITTEE
2005 年第 6 期
N o. 6, 2005
平衡计分卡及其在公共部门绩效评估中的应用
赵立波1 张素琴2
(11 中共青岛市委党校, 山东 青岛 266071; 21 中国海洋大学, 山东 青岛 26Biblioteka Baidu071)
一、“评估国”的兴起及其评估困境 从一般意义上说: 只有能够被衡量的, 才可能
是有效率的。 公共管理面临的却是: 考核是世界性 难题, 公共部门尤其如此。“很少有什么问题像绩效 鉴定那样令人使管理者感到苦恼, 这确是一个最容 易使人受到伤害的领域, 因为没有人能想出更好的、 现实的替代办法……”[1 ]
拟出的绩效指标总数就翻了一倍。进入 90 年代, 在 英、 美的带动、 示范与影响下, 公共组织绩效评估 在其他国家得到广泛应用, 据经济合作与发展组织 统计, 公共组织绩效评估在丹麦、 芬兰、 挪威、 新 西兰、 加拿大等国家都得到广泛应用。 例如, 荷兰 新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评 估, 以提高效率和服务质量; 澳大利亚的公共组织 绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体, 成为 政府行政改革的一个重要组成部分。 另外, 这一行 动在亚洲也是方兴未艾。 20 世纪 90 年代开始, 日 本、 韩国等国家进行了大刀阔斧的政府改革, 分别 先后引入类似政府绩效评估的 “行政评价”、“制度 评估”, 以此来回应来自国内外的新的挑战。
收稿日期: 2005211202 作者简介: 赵立波, 中共青岛市委党校教授; 张素琴, 中国海洋大学 2004 级硕士研究生。
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二、 平衡计分卡及其在公共部门的应用 11 平衡计分卡的提出 1992 年, 哈 佛 商 学 院 教 授 罗 伯 特 · 卡 普 兰 (Robert Kap lan) 和复兴方案公司总裁戴维·诺顿 (D avid1N o rton) 在《哈佛商业评论》上合作发表了 第一篇关于平衡计分卡的文章, 并被称为 “七十五 年来最具影响力的战略管理工具”。平衡计分卡 (the B a lanced Sco reca rd, 简称B SC ) 是一种着眼于组织 发展战略有效性的管理理念和系统管理方法。 传统 的企业绩效衡量主要采用财务方面的指标, 平衡计 分卡则强调从财务和非财务的角度综合评估绩效。 其核 心 思 想 就 是 通 过 财 务 ( F inancia l)、 客 户 ( Cu stom er )、 内 部 流 程 ( In terna l B u siness P rocess)、 学习与成长 (L ea rn ing and G row th) 四 方面的指标以及指标之间相互驱动的因果关系体现 组织的战略实施和战略修正过程, 并通过这四方面 的指标实现与战略目标密切相关的绩效管理。
〔摘 要〕 新公共管理通过引入新的管理理念及考评技术解决公共部门考核难问题并取得一定进展, 但这一问题远未根本解决。20 世纪 90 年代后期, “平衡计分卡”理论与方法进入公共管理领域用以改造公 共部门绩效评估, 成为公共部门走出评估困境的一个有意义的新路径并取得实效。 我国党政机关运用平衡 计分卡应注意以下问题: 将客户导向置于首要位置; 形成绩效管理战略框架; 依据部门职能合理设置评估 维度及相关指标; 注意组织、 部门、 个人三者的结合; 重塑公共组织文化。 〔关键词〕 平衡计分卡 公共部门 绩效评估 〔中图分类号〕D 035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008- 3642 (2005) 06- 0072- 04
评估热潮 “创造了一个 ‘评估性国家’”, 然而 “评估国”的兴起并没有解决政府评估的两难困境, 正如著名公共管理学家温森特·怀特指出的那样: “评估很关键但又问题颇多”,“许多问题植根于问题 重重且自相矛盾的改革理论前提之中, 而另一些问 题是非预期后果。”[2]新公共管理倡导的 “三 E (经 济、效率、效益) ”标准、结果导向等的绩效评估无 论在理论上还是在实践上均存在一些内在的矛盾, 突出表现是: 以“三 E”为中心的效率追求与政府承 担的公平、 公正等价值追求的矛盾; 强调结果导向 与政府诸多目标模糊难以量化的矛盾; 政府任期限 制导致的 “短期目标”与政府使命战略性、 长期性 的矛盾; 组织整体目标与员工个人业绩的矛盾等。面 对上述矛盾, 20 世纪 90 年代后期, 一部分人将一种 来自企业管理的 “平衡计分卡”理论与方法引入公 共管理领域, 用以改造公共部门绩效评估、 走出评 估困境。
首先, 平衡计分卡从使命、 价值观出发制定量 化的绩效考核指标, 从而在效率追求与价值追求之 间寻求平衡。 其次, 平衡计分卡强调绩效源于流程
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R esu lt w ith a B a lanced Sco reca rd: N ine Step s to Success) 一书, 总结了公共部门平衡计分卡实施的 9 个步骤。在实践中, 美国政府将平衡计分卡引入到 北卡罗纳州夏洛特市、 国防部、 交通部、 联邦航空 署等机构的绩效评估中, 并取得了显著成效。 不仅 美国, 新西兰、 澳大利亚、 荷兰、 瑞典、 加拿大等 国政府, 都开始以平衡计分卡作为战略和绩效管理 工具。 由此可见, 平衡计分卡的理念、 管理方法和 技术, 已经成为了许多国家政府以及非政府组织实 施战略管理和绩效评估, 以提升行政执行有效性的 一种现实、 有效的方法。 近年来, 我国的一些政府 部门 (南京地税局) 及地方政府 (厦门思明区、 青 岛市等) 开始在绩效管理中运用平衡计分卡的理念、 方法和技术。
2005 年第 6 期
N o. 6, 2005
方政府法》中规定, 地方政府必须实行最佳绩效评 价制度。 三是绩效评估主体的多元化, 在评估过程 中有公民和服务对象的广泛参与, 同时由单纯的政 府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。 四 是绩效管理的理念、 方法和技术向世界主要发达国 家扩展, 形成了一种世界性的潮流。