浅谈我国“以县为主”的农村义务教育管理体制

浅谈我国“以县为主”的农村义务教育管理体制

浅谈我国“以县为主”的农村义务教育管理体制

[摘要]实施“以县为主”的农村义务教育管理体制以来，取得了一些成效，例如改变了教育投入渠道，减轻了农民的教育负担；建立了县级教师工资统一发放的保障机制；强化了“控辍保学”工作，巩固了“普九”成果。但是，也面临着许多新的挑战，如欠发达地区县级财政难以支撑义务教育发展，影响到县域经济的发展；农村义务教育投资体制不完善，办学条件得不到改善等问题。如何进一步深化“以县为主”的农村义务教育管理体制是当前农村教育改革最迫切的问题，进行了浅析，提出了建立合理分担农村义务教育经费的投入体制和教育经费使用管理的监督机制等对策和建议。

[关键词]“以县为主”；农村义务教育管理体制；教育投入

百年大计，教育为本；千秋大业，人才为本。培养人才，基础在教育。而我国80%的人口在农村，农村的教育决定了中国的未来，尤其是农村义务教育，它在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位。建国以来特别是改革开放之后，我国农村义务教育有了长足发展。20世纪末，我国完成了基本普及九年义务教育的历史性任务，取得了举世瞩目的伟大成绩。但是，各种现实表明，我国农村义务教育发展仍然滞后，仍是我国整个教育领域中最为薄弱的环节。农村教育的突破点在管理体制上，因而，研究农村义务教育管理体制，提出切实可行的措施来进一步深化农村义务教育管理体制改革是具有一定的现实意义和实践意义。

对“以县为主”农村义务教育管理体制实施以来所取得的成效、存在的问题进行浅析，并提出一些建议。

一、“以县为主”农村义务教育管理体制实施以来取得的成效

“以县为主”农村义务教育管理体制实施以来取得了很多成效，其中主要的有以下几点：

（一）、改变了教育投入渠道，减轻了农民的教育负担

2002年，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。随着体制的逐步建立和完善，改变了农村九年制义务教育主要由乡、村两级举办，尤其是主要靠农民群众出钱出力举办的局面，使义务教育逐步走向了以政府办学为主的道路。政府成为义务教育投入的主体，原有的农村教育事业费附加、农民教育集资等筹措教育经费的各种渠道取消了，广大农民的负担减轻了。

（二）、建立了县级教师工资统一发放的保障机制

从2003年开始，广东省农村中小学教职工工资发放管理权全部上收到县级财政，实行统一发放，极大地调动了教师工作的积极性。教育经费在各级政府的预算中都进行统一安排，教育经费由县级统筹，统一津贴、补贴和社会保障政策等，确保工资及时、足额发放。在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状况，农村中小学教师基本工资得到保障，农村教师工资发放中存在的标准不一、时间不同得到了解决，拖欠教师工资的情况也得到有效遏制，一些地方的教师工资标准还有所提高，为农村义务教育的健康发展奠定了基础。

（三）、强化了“控辍保学”工作，巩固了“普九”成果

“以县为主”农村义务教育管理体制实施以来，国家一直都很重视“控辍保学”工作，积极巩固“普九”成果。例如2005年，国务

院颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，农村义务教育经费保障机制改革，从2006年农村中小学春季学期开学分年度、分地区逐步实施。在农村分地区开始逐步免除农村义务教育阶段学生学杂费，并对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。截至目前，全国近1.3亿名农村义务教育学生全部免除了学杂费并享受免费教科书政策，中西部地区1228万名家庭经济困难寄宿生还得到生活补助；我国小学净入率一直保持在99%以上，初中毛入学率达100.1%，初中三年巩固率达到94%。

二、“以县为主”的农村义务教育管理体制实施中存在的问题

尽管“以县为主”的农村义务教育管理新体制运行以来取得了一定成效，但仍然存在许多困难和亟待解决的问题。

（一）、欠发达地区县级财政难以支撑义务教育发展，影响到县域经济的发展

“以县为主”的农村义务教育管理体制实行后，西部地区的大部分县区和中部地区的一些贫困县县级财政极其困难，无法支撑应该分担的教育投入义务，难以足额筹集教育事业费，乡镇教师工资仍然不能按时足额发放，地方津贴无法兑现，校舍建设和危房改造资金缺乏，有些农村学校还无法支付电费、水费。农村义务教育难以健康发展，长期下去，势必会严重影响到县域经济的发展。

（二）、“以县为主”以来，乡镇对于教学承担义务的积极性明显下降

实行“以县为主”的管理体制之后，乡镇领导普遍感到对义务教育没有责任了，他们把发展义务教育的责任完全推给上级政府，不再像原来那样重视教育了。许多县原来规定“学校危房改造、维修、建设等由乡镇负责”，现在，乡镇、村直接把改造危房的责任推给学校，乡镇不再过问改善办学条件的事，致使学校条件每况愈下。

（三）、“以县为主”的农村义务教育投资体制不完善，办学条件得不到改善

由于农业经济发展缓慢，农村财政本来就紧张，义务教育投资体制改革后，紧张局面更加凸出，60%左右的县级财政无力保证义务教育支出，再加上各级政府对农村义务教育投入不足，目前大致徘徊在GDP的2.5%—2.7%之间，而教育法则规定政府应努力使教育投入达到GDP的4%，教育经费的投入增加远远跟不上农村义务教育发展的需要，农村义务教育经费严重不足，从而导致许多农村学校的办学条件仍得不到改善。目前仍有一些农村学校的环境相当艰难，学校教学和办公环境差、教学仪器陈旧、试验设备落后、图书资料少。有些学校根本就没有看见过电脑，也没有图书室，有也只是聊胜于无。有些学校危改资金缺乏，出现房屋漏水，潜在的安全危险仍然没有消除，卫生条件状况差，学校环境未得到改善。在此环境下成长起来的农村孩子，在文化素质、综合素质和心态等方面都将受到严重影响。

（四）、农村义务教育教师工资待遇低，且流失严重，整体素质有待

提高；

农村义务教育教师流失严重，流失主要原因有：农村学校工作条件差，工作负担重，待遇低，职业认同感差。许多农村中小学骨干教师都流向城市，而且师范院校的毕业生不愿意到农村中小学任教，这样就造成了农村中小学教师素质偏低，且数量不足，大多是大专、中专毕业生，还有一些未受过师范教育，他们职后学历达标能力难达标；职称高级少，初、中级多；部分教师教学不专心，责任心不强。通过调查得知，低工资严重影响着农村义务教育教师的教学热情，是农村义务教育教师流失严重的一个重要因素。揭西县是我省16个省级贫困县之一，对揭西县某所中学教师的月工资进行调查，被调查的农村中小学教师的月工资收入在900元至1500元之间的占了多数，月工资收入在1500元以上所占的比例比较少，工作了差不多二十年的老教师月工资才接近1500元。学校的骨干教师大量流失，有的往城里跑，有的进私立学校。目前这所学校没有体音美教师，体音美课程只好找一些教师兼教，有些学校甚至没有开设这些课程的，严重影响了教学质量。

（五）、“以县为主”的法律保障仍然任重道远

“以县为主”的相关配套措施没有及时到位,需要进一步以法律的形式确定下来。这主要表现在： (1) 《教育法》和《义务教育法》所规定的通过政府拨款、征收教育费附加、进行教育集资等筹措教育经费的渠道，与“以县为主”管理体制所提出的新的教育经费筹措要求相冲突； (2)“以县为主”的农村义务教育区域性评价制度尚未完全建立，农村乡镇基础教育，由于多年来一直没有针对性、可操作性的评价制度和保障制度，导致实践中的教育评价带有较大的盲目性、随意性和表面化； (3)各级政府对农村义务教育的责任和经费分担的比例，缺乏法律上的依据等。

三、“以县为主”的农村义务教育管理体制改革的措施

（一）、依据我国地区发展的不均衡，慎重考虑“以县为主”管理体制的适用范围

全国农村教育工作会议出台农村义务教育“以县为主”的政策主要是针对欠发教师工资问题而言的，如果有的地方并无拖欠教师工资现象，一刀切“以县为主”将会弱化乡镇对教育投入的责任，影响乡镇对教育投资的积极性。应该慎重考虑“以县为主”管理体制的适用范围，由于我国区域经济发展极不平衡，根据区域的发展，大致可以划分为东部发达地区、中部地区、西部落后地区和“特别贫困地区”四种类型地区，再将大的区域类别分解到“县”，根据各县的具体情况，因地制宜，建立适合各县特点的管理体制。

（二）、建立完善各级政府合理分担农村义务教育经费的投入体制和教育经费使用管理的监督机制

为了促进义务教育的均衡发展，保证不同地区义务教育阶段中小学生接受同质的义务教育，有必要对现有的“以县为主”的义务教育管理体制进行改革，提升农村义务教育财政投入的政府层次。

“以县为主”的农村义务教育管理体制，不意味所有责任都由县级政府承担，不能把义务教育主管责任和投资责任都由县级政府承担，各级