专题五 全球环境治理框架

专题五全球环境治理框架

1972 年联合国“人类环境会议”以来，特别是1992 年联合国环境与发展大会以来，全球环境治理快速发展，国际社会设立了负责全球环境事务的相关机构和机制,开展了应对全球环境问题的无数会议和谈判，制定了众多环境公约、协定和规则，建立了相应的资金机制，针对各种全球环境问题以国家为主体实施了应对全球环境问题的行动，以联合国框架为主体的全球环境治理结构逐步建立和发展。然而，从国际社会设定的环境目标的实现程度看，多数情况是进展甚微。全球环境治理面临着全球环境规则的执行力不足、联合国系统的效率不高、全球发展不平衡和传统的发展模式尚未改变、全球层面缺乏环境与发展的统筹协调、对国际竞争的顾虑成为全球环境治理的瓶颈、全球环境治理缺乏推动力量挑战。

1、治理的概念：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。联合国全球治理委员会将治理的特征总结为: 治理不只是一整套规则，也不只是一种活动，而是一个过程; 治理过程的基础不是控制，而是协调; 治理既涉及公共部门，也包括私人部门; 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。基于上述理解，可以说，治理一方面是指人类社会应对共同事务的各种方法的总和，因此它在不同的历史阶段有着不同的现实表现形式; 另一方面是指更加强调协调、协商的应对共同问题的方式。全球治理的说法是将治理的概念延伸到了全球范围，如当前的联合国体系及其他各种全球性国际组织和非正式的国际组织在制定和实施全球性规则。而全球环境治理则是全球治理在环境领域的体现。全球环境治理这一概念目前尚无一个统一明确的定义，但它已经被频繁地在许多官方和非官方的场合使用。在这些被使用到的场合，全球环境治理往往被用来指为保护全球环境而建立起的一系列全球性组织机构、资金机制、规范、程序、公约、标准、措施和行动等的总和。

2、全球环境治理是随着环境污染的加剧而逐步发展的。

二十世纪的三十年代到六十年代，震惊世界的环境污染事件频繁发生，如“八大公害”事件，引起全球公众对环境问题的关注。1948 年在联合国体系外成立的国际自然与自然资源保护联盟可以说是全球环境治理最早的萌芽，它的成员不仅包括政府、政府部门，还有非政府组织。之后，各种非政府环境组织越来越多地关注环境问题，使一些发达国家开始将环境问题提上政治日程并制定了相关法律。同时，各国意识到许多环境问题需要国际层面的行动去解决，从而开始推动国际合作。

在上述背景下，大量联合国专门机构开始关注环境问题，如世界卫生组织、世界气象组织、国际民航组织、联合国粮农组织、国际海事组织等。但这些活动缺乏协调。为此，1972 年，联合国在瑞典的提议下召开了第一次人类环境会议。这次会议将环境问题提上了全球治理日程，会议通过了《人类环境宣言》，建立了联合国环境规划署，全球环境治理可以说进入了全面发展的阶段。之后，1992 年联合国环境与发展大会和2002 年可持续发展世界首脑会议将全球环境保护的共识和行动推向一个又一个新阶段。国际社会积极推动实施《关于环境与发

展的里约宣言》、《21 世纪议程》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》，各种形式的国际和区域的环发合作深入发展，众多国际环境条约应运而生，全球环境治理的广度和深度不断加强。

3、参与主体

在这里，全球环境治理的参与主体是指能够参与全球环境制度与规则的制定和实施，并在其中发挥作用的相关方。当前，从实际情况来看，结合各方的观点，参与全球环境治理的主体大致可以分为五类:

一是联合国体系内的相关机构和组织。联合国系统内有30 多个机

构和项目涉及环境问题和事务，形成了以联合国大会和经济社会理事会为最高决策机构，以联合国环境规划署为核心工作机构，以联合国各专门机构及其他机构如可持续发展委员会、环境管理集团等为主体的跨领域、多层次的体系，在全球环境治理中起着组织、协调和推动作用。

二是非联合国系统内的国际组织和机构，如全球环境基金、世界银行和世界贸易组织。另外，也有许多非联合国系统的政府间机构、组织、国家集团等积极涉足环境领域事务，它们常常是在一个领域或次区域范围内活动，有自己独立的环境方案，如欧洲委员会、经合

组织、20 国集团等。

三是主权国家。主权国家是全球制度与规则的制定和实施的主体，在全球环境治理中发挥着主要作用。

四是全球性的行业协会和企业。这类主体既对全球环境规则的制定和实施发挥着重要影响力，也是许多全球环境规则的直接实施方。例如，国际独立油轮船东协会( INTERTANKO) 、国际干散货船东协会( INTERCARGO) 等就可以参加国际海事组织的正式会议并发言，而国际空运和海运企业就是有关海洋环境保护的国际条约和规则的直接实施者。《气候变化框架公约》设立的清洁发展机制下的温室气体减排量交易主体也是企业。

五是非政府组织和机构。非政府组织在全球环境治理的整个发展过程中都发挥着重要的影响力，通过越来越多地参与和影响全球环境规则的制定和实施，其影响力在逐步增强。

4、规则的制定

全球环境原则、规则、程序、标准是全球环境治理的主要手段，其中最核心的是关于全球环境保护的原则、目标以及为实现这些目标而确定的各国责任和国际市场的企业责任。目前，关于全球环境保护的宣言、公约、议定书等已经形成一个非常庞杂的体系，而在国际

社会确定的环境目标中，各方认为比较重要的已经达到了90 项。

在制定规则的过程和形式方面，国际社会制定这些规则所采取的模式基本是通过举行有最大多数国家参加的国际会议，如缔约方会议等，以各国协商一致为基础制定相关规则，如臭氧层保护、气候变化、生物多样性保护等领域所制定的全球目标以及各国的履约责任。

个别情况下的国际环境规则采取的是多数通过的模式，如国际海事组织制定的某些海洋环境保护的规则和标准就采取了多数通过的模式。但协商一致模式仍然是国际社会的通行做法，即全球环境保护的原则、目标和各国责任的分担需要以各个主权国家的共识为基础。从全球环境治理的不同参与主体在有关规则