本科课程-政治学原理-第五章 现代政府的设置(二)：行政部门
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在现代国家制度中，行政机关基本上是由两个部分组成的。
行政领导机构 行政管理机构
参与制定、负责领导、组织实施国家管理内外事务总政策。成 员由选举或由与选举相关联的任命产生，有任期，通常需要承 担政治责任。
负责具体实施政策，承担着政府的大量实际管理工作，工作人 员通过考绩等方式录用，并享有相应的待遇和保障，无须承担 政治责任。
1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
《政治学原理》
3
过渡页 Transition Page
Saturday, June 01, 2019
1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
《政治学原理》
4
行政权与现代国家行政体制的类型
一、行政权及其构成
03
《政治学原理》
纽带功能
一定意义上充当着宪政体制中国家权力各部分联系、 制约和平衡的纽带。
14
行政领导机关
二、政府首脑
政府首脑（head of government），是政府的行政长官，在不同国家的称谓不同，如“总理”、“首相” 等。现代政治制度的功能要求国家元首应具有权威性，但这种权威不是来自于实际行使权力，而是在于其对 现实政治纷争的超脱，由此，逐渐出现国家元首和政府首脑两个角色的分化，分别代表“国家”和“政府” 两个实体。
《政治学原理》
（二）官僚制的形成过程
这种官僚制度的雏形最早出现在德国， 而英国是最早确立现代文官制度的国家。
1853年，英国的《关于建立永久性 文官制度的报告》（通称诺斯科特杜威廉报告），确立了现代文官制 度的基本原则。
1883年，美国制定了《文官制度法》 （又称《彭德尔顿法案》），奠定 了现代文官制度的法律基础，确立 了功绩制。
行政权完全独立于 立法权之外
实行行政首长个人负责制
以美国为代表的总统制中，总统 领导的行政机关完全独立于国会 之外。
总统是政府首脑，对联邦政府机 关实行最高领导。政府成员由总 统任免，向总统负责。内阁部长 成为本部门的代言人。
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《政治学原理》
7
行政权与现代国家行政体制的类型
Saturday, June 01, 2019
《政治学原理》
13
行政领导机关
（四）国家元首的功能
01
象征功能
象征国家的统一，表现社会的目的，体现国家整体 的政治观念等作用。
Saturday, June 01, 2019
02
代表功能
国家作为一种政治组织，必须拥有一个最高代表， 以国家的名义，代为表示意志，代为行动。
政务官 事务官
Saturday, June 01, 2019
《政治学原理》
6
行政权与现代国家行政体制的类型
二、现代国家行政体制的类型
行政体制是政体类型的一部分。以国家元首和政府首脑是否分立为标准，可将行政体制分为一元行政体 制和二元行政体制两种。
（一）总统制的行政体制
总统制模式中，总统一人同时兼任国家元首与政府首脑，是一种单头制（monocracy）或一元行政体制。 其基本特征主要表现为：
18
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1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
《政治学原理》
19
行政管理机构
一、官僚制
在20世纪初，韦伯曾预言，在闪现不定的历史表象背后，存在着两大历史趋 向。一是由于现代官僚机构特别是还在膨胀的国家机关的出现，当代政治越来越 受经过技术训练、具有职业生涯的行政官员的引导；二是一个新的职业政客阶层 在兴起，他们的影响力不是依赖继承来的社会地位，而是依赖群众性政党和数百 万普通市民的投票。
17
行政领导机关
行政首脑在任命部长、选择政 府成员时，一般应遵循以下相关原 则。
政治原则
01
政府成员通常是随政党进退的官员，行政首长在任
命这些职位时首先要考虑的便是党派利益。
代表性原则
02
行政首脑在挑选政府成员时还必须要保持地区、种族、宗
教信仰和性别上的代表的均衡性。
任人唯能原则
03
受教育程度、工作经历和工作经验等个人能力是任命政府成员需
在保证虚位元首的前提下，给 予国家元首一定的任命政府首 脑的自由裁量权。
国家元首有权任命政府首脑， 但须考虑到议会的党派力量格 局。
政府首脑由全体选民直选产生。
2 4
（二）政府首脑的职权
1
人事任免权或人事任免的建议权
3 领导政府的工作
2 主持内阁会议 4 宣布紧急状态权
3 表政府并对政府的一切行为负责
1 以法律或行政法规明确规定的权力范围
2 牢固而有秩序的上下级制度
3
非人格性。官员与职位分离，每个官员 的工作是根据固定的规则来确定
4
延续性。行政官员是专职的薪金阶层 ，其职务稳定，并有望正常晋升
5
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专业化。官员择优录用，受过专门训 练，并系统了解所在领域知识
01
02
03
除了上述三种行政体制之外，委员会制也是一种别具特色的政府行政体制，在瑞士行政权由委员会集体 行使，不妨称之为多头制。
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《政治学原理》
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1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
的 前
改选。
南 斯
拉
与任期相关的还有连任问题。有的国家规定元首不得连选连任；有的国家允
夫
总
许元首连任，但规定连任次数；有的国家也允许元首连任，却不规定连任次数；
统
铁
有的国家规定元首虽不得连选连任，但可在间隔若干年后再任。
托
当在职元首在其任期内因为特殊原因无法行使元首职权时，便出现了元首缺位代理的问题。不同国家 都在宪法中对元首的缺位代理的顺序、条件和权力状况作出明确规定。
（一）官僚制的含义和特征
官僚制（bureaucracy，又译为科层制）的概念包括两方面的含义： 指一种有效执行公共政策的理性体系或组织结构。 指由职业文官（专业人员），而非由选举的官员担任行政职务的政府管理体制。
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《政治学原理》
20
行政管理机构
韦伯对官僚制的特征作出了概括，主要有五个方面。
（一）政府首脑的产生
只有在议会制国家中，才设有政府首脑的职位。 政府首脑形式上是由任命产生的，但事实上，这种任 命通常是对议会选举结果的一种认定。具体有以下几 种情况。
英国女王任命特雷莎·梅为英国首相
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《政治学原理》
15
行政领导机关
1 3
国家元首在法律上有权决定政 府首脑的人选，但实际上只能 任命议会中的多数党领袖。
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《政治学原理》
16
行政领导机关
三、政府与内阁
“政府”具有不同层次的含义。 广义上的政府概念是包括立法、行政、司法等在内的所有国家权力机构的总称； 中间层次上的政府概念是指国家的行政机关； 有时指代“内阁”，即行政机关中负责讨论制定决策和领导实施的核心部分，也就是国家最高 行政机关。
直接普选 产生
01
公民投票 间接选举
产生
02
议会或代 表机关选 举产生
03
混合团体 选举产生
04
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《政治学原理》
12
行政领导机关
（三）元首的任期和缺位代理
终
生
世袭君主制国家和极少数共和国的元首是终身任职的。绝大多数共和制国家
任 职
都对元首的任期作出了一定的限制，按照宪法规定的期限任职期满后，必须重新
《政治学原理》
10
行政领导机关
一、国家元首
国家元首，是一个国家的最高首脑，是国家机构的重要组成部分。在所有的国家形态中，国家元首事 实上都是存在的，不仅名称和活动方式不一样，其内容和实质也各不相同。
（一）国家元首的形式
国家元首在君主制国家称为国王，在共和制国家则称为总统或主席。国家元首制度在形式上有个体元 首制度和集体元首制度之分。
“行政权”又被称为“执行权”，从字面上来理解，是指法律的执行权。行政权的形成，来源于对国家 权力的划分。对于国家权力的划分，主要有两种代表性理论。
洛克是“两权论”的代表人物。他认为，国家的作用表 现在两个方面：一是立法；二是执行。
孟德斯鸠是“三权论”的代表。他认为：“每一个国家 有三种权力：立法权力；有关国际法事项的行政权力；有关 民政法规事项的行政权力。
21
行政管理机构
（三）对官僚制的评价
以功绩制为核心，以两官分治、公开考试、择优录用、职务常任和政治中立等为特征的现代文官制度形 成以后，在行政的民主化、专业化、行政效率的提高以及政策连续性等方面都显示了积极的作用，也存在一 些问题。
僵化、保守和惰性
对民主原则的伤害
• 不负责任、缺乏想象力、 工作效率低、迟钝、缺乏 正义等弊端。
个体元首制度
指由一个人担任元首的制度，在现代国家中比 较普遍。
集体元首制度
由二人以上组成合议制的机关，由其全体成员 共同行使国家元首职权的制度。
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行政领导机关
（二）国家元首的产生
国家元首的产生方式主要有两种：一为世袭制，一为选举制。君主制国家的元首，皆出自世袭；共和 制国家的元首一般由选举产生，其选举办法通常有以下几种。
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《政治学原理》
5
行政权与现代国家行政体制的类型
无论是“两权论”还是“三权论”，都是近代社会政治结构分化过程和结果的一种理论表述。尽管在法 律上，行政权总是被限定在一定的范围之内，但实际上，行政机关是国家决策机器的中心部分，它不仅仅执 行政策，同时也参与这些政策的制定。
在议会制国家中，内阁一般是一个集体决策机构，而在总统 制国家中，内阁没有明确的法律地位，一般认为是总统的咨询机 构。在议会制国家中，内阁成员的提名或任命权掌握在总理的手 中；在总统制国家中，理论上是由总统和议会（某一院）共同任 命，实际上是总统说了算。
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《政治学原理》
责任 内阁
03
内阁全体就内阁的各项政策向议 会承担连带责任，议会通过不信 任案后是否导致内阁全体辞职， 存在不同的情况。
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行政权与现代国家行政体制的类型
（三）半总统制的行政体制
半总统制政府的行政体制也是一种二元行政体制，但在这种政体模式中国家元首和政府首脑在行政权力 的分配上显示出更为复杂的状况。其特点表行为：
《政治学原理》
第五章 现代政府的设置（二）：行政部门
The Establishment of Modern Government（2）: Administrative Department
前言 Preface
人们常常将政府的行政部门等同于“政府”， 行政权一直是整个国家机器的中心。
现代国家的行政机关一般由领导机关和管理 机关两部分构成。前者包括国家元首、政府首脑、 政府各部的行政长官等，其决策体制的权力配置 状况因政府体制的不同而不同；后者一般包括政 府的职能部门和一些专门的管理机构，按照现代 文官制度的原则进行管理和运作。。
• 特权地位鼓励守成，使其 具有保守性。
• 职业文官掌握着专业知识 并具有持续性，使他们有 力量阻挠或控制那些有可 能决定政策的政治家。
（二）议会制的行政体制
议会制模式中国家元首与行政首脑分立，是一种双头制（dualism）或二元行政体制。其基本特征主要表 现为：
元首 虚位
01
议会制国家的元首是国家权力的 象征和名义上的代表，但不执掌 实际权力，不负实际责任。
议会 主权
02
议会对行政机关的实际约束效力 还要取决于政党制度等其他的相 关因素。
重点问题 行政权的意义及其基本构成 现代国家行政体制的类型 现代国家中国家元首、政府首脑的功能及其职权 现代国家政府组成的一般性原则 官僚制及其特征
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《政治学原理》
2
本章主要内容 Main Content
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要考虑的重要因素。
04 05
身份兼容性原则
在总统制国家，一般要求政府成员不能同时担任议员；议会制国家中， 一般要求政府成员必须具有议员身份。
政治利益平衡原则
在任命政府成员时，还应考虑各大利益集团的愿望，以利于在工作中和竞选 连任时取得它们的支持。
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行政领导机构 行政管理机构
参与制定、负责领导、组织实施国家管理内外事务总政策。成 员由选举或由与选举相关联的任命产生，有任期，通常需要承 担政治责任。
负责具体实施政策，承担着政府的大量实际管理工作，工作人 员通过考绩等方式录用，并享有相应的待遇和保障，无须承担 政治责任。
1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
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1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
《政治学原理》
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行政权与现代国家行政体制的类型
一、行政权及其构成
03
《政治学原理》
纽带功能
一定意义上充当着宪政体制中国家权力各部分联系、 制约和平衡的纽带。
14
行政领导机关
二、政府首脑
政府首脑（head of government），是政府的行政长官，在不同国家的称谓不同，如“总理”、“首相” 等。现代政治制度的功能要求国家元首应具有权威性，但这种权威不是来自于实际行使权力，而是在于其对 现实政治纷争的超脱，由此，逐渐出现国家元首和政府首脑两个角色的分化，分别代表“国家”和“政府” 两个实体。
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（二）官僚制的形成过程
这种官僚制度的雏形最早出现在德国， 而英国是最早确立现代文官制度的国家。
1853年，英国的《关于建立永久性 文官制度的报告》（通称诺斯科特杜威廉报告），确立了现代文官制 度的基本原则。
1883年，美国制定了《文官制度法》 （又称《彭德尔顿法案》），奠定 了现代文官制度的法律基础，确立 了功绩制。
行政权完全独立于 立法权之外
实行行政首长个人负责制
以美国为代表的总统制中，总统 领导的行政机关完全独立于国会 之外。
总统是政府首脑，对联邦政府机 关实行最高领导。政府成员由总 统任免，向总统负责。内阁部长 成为本部门的代言人。
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行政权与现代国家行政体制的类型
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行政领导机关
（四）国家元首的功能
01
象征功能
象征国家的统一，表现社会的目的，体现国家整体 的政治观念等作用。
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02
代表功能
国家作为一种政治组织，必须拥有一个最高代表， 以国家的名义，代为表示意志，代为行动。
政务官 事务官
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行政权与现代国家行政体制的类型
二、现代国家行政体制的类型
行政体制是政体类型的一部分。以国家元首和政府首脑是否分立为标准，可将行政体制分为一元行政体 制和二元行政体制两种。
（一）总统制的行政体制
总统制模式中，总统一人同时兼任国家元首与政府首脑，是一种单头制（monocracy）或一元行政体制。 其基本特征主要表现为：
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1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
《政治学原理》
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行政管理机构
一、官僚制
在20世纪初，韦伯曾预言，在闪现不定的历史表象背后，存在着两大历史趋 向。一是由于现代官僚机构特别是还在膨胀的国家机关的出现，当代政治越来越 受经过技术训练、具有职业生涯的行政官员的引导；二是一个新的职业政客阶层 在兴起，他们的影响力不是依赖继承来的社会地位，而是依赖群众性政党和数百 万普通市民的投票。
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行政领导机关
行政首脑在任命部长、选择政 府成员时，一般应遵循以下相关原 则。
政治原则
01
政府成员通常是随政党进退的官员，行政首长在任
命这些职位时首先要考虑的便是党派利益。
代表性原则
02
行政首脑在挑选政府成员时还必须要保持地区、种族、宗
教信仰和性别上的代表的均衡性。
任人唯能原则
03
受教育程度、工作经历和工作经验等个人能力是任命政府成员需
在保证虚位元首的前提下，给 予国家元首一定的任命政府首 脑的自由裁量权。
国家元首有权任命政府首脑， 但须考虑到议会的党派力量格 局。
政府首脑由全体选民直选产生。
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（二）政府首脑的职权
1
人事任免权或人事任免的建议权
3 领导政府的工作
2 主持内阁会议 4 宣布紧急状态权
3 表政府并对政府的一切行为负责
1 以法律或行政法规明确规定的权力范围
2 牢固而有秩序的上下级制度
3
非人格性。官员与职位分离，每个官员 的工作是根据固定的规则来确定
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延续性。行政官员是专职的薪金阶层 ，其职务稳定，并有望正常晋升
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专业化。官员择优录用，受过专门训 练，并系统了解所在领域知识
01
02
03
除了上述三种行政体制之外，委员会制也是一种别具特色的政府行政体制，在瑞士行政权由委员会集体 行使，不妨称之为多头制。
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1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
的 前
改选。
南 斯
拉
与任期相关的还有连任问题。有的国家规定元首不得连选连任；有的国家允
夫
总
许元首连任，但规定连任次数；有的国家也允许元首连任，却不规定连任次数；
统
铁
有的国家规定元首虽不得连选连任，但可在间隔若干年后再任。
托
当在职元首在其任期内因为特殊原因无法行使元首职权时，便出现了元首缺位代理的问题。不同国家 都在宪法中对元首的缺位代理的顺序、条件和权力状况作出明确规定。
（一）官僚制的含义和特征
官僚制（bureaucracy，又译为科层制）的概念包括两方面的含义： 指一种有效执行公共政策的理性体系或组织结构。 指由职业文官（专业人员），而非由选举的官员担任行政职务的政府管理体制。
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行政管理机构
韦伯对官僚制的特征作出了概括，主要有五个方面。
（一）政府首脑的产生
只有在议会制国家中，才设有政府首脑的职位。 政府首脑形式上是由任命产生的，但事实上，这种任 命通常是对议会选举结果的一种认定。具体有以下几 种情况。
英国女王任命特雷莎·梅为英国首相
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行政领导机关
1 3
国家元首在法律上有权决定政 府首脑的人选，但实际上只能 任命议会中的多数党领袖。
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行政领导机关
三、政府与内阁
“政府”具有不同层次的含义。 广义上的政府概念是包括立法、行政、司法等在内的所有国家权力机构的总称； 中间层次上的政府概念是指国家的行政机关； 有时指代“内阁”，即行政机关中负责讨论制定决策和领导实施的核心部分，也就是国家最高 行政机关。
直接普选 产生
01
公民投票 间接选举
产生
02
议会或代 表机关选 举产生
03
混合团体 选举产生
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行政领导机关
（三）元首的任期和缺位代理
终
生
世袭君主制国家和极少数共和国的元首是终身任职的。绝大多数共和制国家
任 职
都对元首的任期作出了一定的限制，按照宪法规定的期限任职期满后，必须重新
《政治学原理》
10
行政领导机关
一、国家元首
国家元首，是一个国家的最高首脑，是国家机构的重要组成部分。在所有的国家形态中，国家元首事 实上都是存在的，不仅名称和活动方式不一样，其内容和实质也各不相同。
（一）国家元首的形式
国家元首在君主制国家称为国王，在共和制国家则称为总统或主席。国家元首制度在形式上有个体元 首制度和集体元首制度之分。
“行政权”又被称为“执行权”，从字面上来理解，是指法律的执行权。行政权的形成，来源于对国家 权力的划分。对于国家权力的划分，主要有两种代表性理论。
洛克是“两权论”的代表人物。他认为，国家的作用表 现在两个方面：一是立法；二是执行。
孟德斯鸠是“三权论”的代表。他认为：“每一个国家 有三种权力：立法权力；有关国际法事项的行政权力；有关 民政法规事项的行政权力。
21
行政管理机构
（三）对官僚制的评价
以功绩制为核心，以两官分治、公开考试、择优录用、职务常任和政治中立等为特征的现代文官制度形 成以后，在行政的民主化、专业化、行政效率的提高以及政策连续性等方面都显示了积极的作用，也存在一 些问题。
僵化、保守和惰性
对民主原则的伤害
• 不负责任、缺乏想象力、 工作效率低、迟钝、缺乏 正义等弊端。
个体元首制度
指由一个人担任元首的制度，在现代国家中比 较普遍。
集体元首制度
由二人以上组成合议制的机关，由其全体成员 共同行使国家元首职权的制度。
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（二）国家元首的产生
国家元首的产生方式主要有两种：一为世袭制，一为选举制。君主制国家的元首，皆出自世袭；共和 制国家的元首一般由选举产生，其选举办法通常有以下几种。
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无论是“两权论”还是“三权论”，都是近代社会政治结构分化过程和结果的一种理论表述。尽管在法 律上，行政权总是被限定在一定的范围之内，但实际上，行政机关是国家决策机器的中心部分，它不仅仅执 行政策，同时也参与这些政策的制定。
在议会制国家中，内阁一般是一个集体决策机构，而在总统 制国家中，内阁没有明确的法律地位，一般认为是总统的咨询机 构。在议会制国家中，内阁成员的提名或任命权掌握在总理的手 中；在总统制国家中，理论上是由总统和议会（某一院）共同任 命，实际上是总统说了算。
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责任 内阁
03
内阁全体就内阁的各项政策向议 会承担连带责任，议会通过不信 任案后是否导致内阁全体辞职， 存在不同的情况。
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行政权与现代国家行政体制的类型
（三）半总统制的行政体制
半总统制政府的行政体制也是一种二元行政体制，但在这种政体模式中国家元首和政府首脑在行政权力 的分配上显示出更为复杂的状况。其特点表行为：
《政治学原理》
第五章 现代政府的设置（二）：行政部门
The Establishment of Modern Government（2）: Administrative Department
前言 Preface
人们常常将政府的行政部门等同于“政府”， 行政权一直是整个国家机器的中心。
现代国家的行政机关一般由领导机关和管理 机关两部分构成。前者包括国家元首、政府首脑、 政府各部的行政长官等，其决策体制的权力配置 状况因政府体制的不同而不同；后者一般包括政 府的职能部门和一些专门的管理机构，按照现代 文官制度的原则进行管理和运作。。
• 特权地位鼓励守成，使其 具有保守性。
• 职业文官掌握着专业知识 并具有持续性，使他们有 力量阻挠或控制那些有可 能决定政策的政治家。
（二）议会制的行政体制
议会制模式中国家元首与行政首脑分立，是一种双头制（dualism）或二元行政体制。其基本特征主要表 现为：
元首 虚位
01
议会制国家的元首是国家权力的 象征和名义上的代表，但不执掌 实际权力，不负实际责任。
议会 主权
02
议会对行政机关的实际约束效力 还要取决于政党制度等其他的相 关因素。
重点问题 行政权的意义及其基本构成 现代国家行政体制的类型 现代国家中国家元首、政府首脑的功能及其职权 现代国家政府组成的一般性原则 官僚制及其特征
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要考虑的重要因素。
04 05
身份兼容性原则
在总统制国家，一般要求政府成员不能同时担任议员；议会制国家中， 一般要求政府成员必须具有议员身份。
政治利益平衡原则
在任命政府成员时，还应考虑各大利益集团的愿望，以利于在工作中和竞选 连任时取得它们的支持。
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