本科课程-政治学原理-第五章 现代政府的设置(二)：行政部门

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纽带功能
一定意义上充当着宪政体制中国家权力各部分联系、 制约和平衡的纽带。
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行政领导机关
二、政府首脑
政府首脑（head of government），是政府的行政长官，在不同国家的称谓不同，如“总理”、“首相” 等。现代政治制度的功能要求国家元首应具有权威性，但这种权威不是来自于实际行使权力，而是在于其对 现实政治纷争的超脱，由此，逐渐出现国家元首和政府首脑两个角色的分化，分别代表“国家”和“政府” 两个实体。
责任 内阁
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内阁全体就内阁的各项政策向议 会承担连带责任，议会通过不信 任案后是否导致内阁全体辞职， 存在不同的情况。
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行政权与现代国家行政体制的类型
（三）半总统制的行政体制
半总统制政府的行政体制也是一种二元行政体制，但在这种政体模式中国家元首和政府首脑在行政权力 的分配上显示出更为复杂的状况。其特点表行为：
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第五章 现代政府的设置（二）：行政部门
The Establishment of Modern Government（2）: Administrative Department
前言 Preface
人们常常将政府的行政部门等同于“政府”， 行政权一直是整个国家机器的中心。
现代国家的行政机关一般由领导机关和管理 机关两部分构成。前者包括国家元首、政府首脑、 政府各部的行政长官等，其决策体制的权力配置 状况因政府体制的不同而不同；后者一般包括政 府的职能部门和一些专门的管理机构，按照现代 文官制度的原则进行管理和运作。。
政务官 事务官
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行政权与现代国家行政体制的类型
二、现代国家行政体制的类型
行政体制是政体类型的一部分。以国家元首和政府首脑是否分立为标准，可将行政体制分为一元行政体 制和二元行政体制两种。
（一）总统制的行政体制
总统制模式中，总统一人同时兼任国家元首与政府首脑，是一种单头制（monocracy）或一元行政体制。 其基本特征主要表现为：
的 前
改选。
南 斯
拉
与任期相关的还有连任问题。有的国家规定元首不得连选连任；有的国家允
夫
总
许元首连任，但规定连任次数；有的国家也允许元首连任，却不规定连任次数；
统
铁
有的国家规定元首虽不得连选连任，但可在间隔若干年后再任。
托
当在职元首在其任期内因为特殊原因无法行使元首职权时，便出现了元首缺位代理的问题。不同国家 都在宪法中对元首的缺位代理的顺序、条件和权力状况作出明确规定。
直接普选 产生
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公民投票 间接选举
产生
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议会或代 表机关选 举产生
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混合团体 选举产生
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行政领导机关
（三）元首的任期和缺位代理
终
生
世袭君主制国家和极少数共和国的元首是终身任职的。绝大多数共和制国家
任 职
都对元首的任期作出了一定的限制，按照宪法规定的期限任职期满后，必须重新
（二）议会制的行政体制
议会制模式中国家元首与行政首脑分立，是一种双头制（dualism）或二元行政体制。其基本特征主要表 现为：
元首 虚位
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议会制国家的元首是国家权力的 象征和名义上的代表，但不执掌 实际权力，不负实际责任。
议会 主权
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议会对行政机关的实际约束效力 还要取决于政党制度等其他的相 关因素。
1 行政权与现代国家行政体制的类型 2 行政领导机关 3 行政管理机构
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过渡页 Transition Page
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行政权与现代国家行政体制的类型
一、行政权及其构成
要考虑的重要因素。
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身份兼容性原则
在总统制国家，一般要求政府成员不能同时担任议员；议会制国家中， 一般要求政府成员必须具有议员身份。
政治利益平衡原则
在任命政府成员时，还应考虑各大利益集团的愿望，以利于在工作中和竞选 连任时取得它们的支持。
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行政管理机构
（三）对官僚制的评价
以功绩制为核心，以两官分治、公开考试、择优录用、职务常任和政治中立等为特征的现代文官制度形 成以后，在行政的民主化、专业化、行政效率的提高以及政策连续性等方面都显示了积极的作用，也存在一 些问题。
僵化、保守和惰性
对民主原则的伤害
• 不负责任、缺乏想象力、 工作效率低、迟钝、缺乏 正义等弊端。
（一）官僚制的含义和特征
官僚制（bureaucracy，又译为科层制）的概念包括两方面的含义： 指一种有效执行公共政策的理性体系或组织结构。 指由职业文官（专业人员），而非由选举的官员担任行政职务的政府管理体制。
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行政管理机构
韦伯对官僚制的特征作出了概括，主要有五个方面。
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源自文库
行政领导机关
（四）国家元首的功能
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象征功能
象征国家的统一，表现社会的目的，体现国家整体 的政治观念等作用。
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代表功能
国家作为一种政治组织，必须拥有一个最高代表， 以国家的名义，代为表示意志，代为行动。
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（二）官僚制的形成过程
这种官僚制度的雏形最早出现在德国， 而英国是最早确立现代文官制度的国家。
1853年，英国的《关于建立永久性 文官制度的报告》（通称诺斯科特杜威廉报告），确立了现代文官制 度的基本原则。
1883年，美国制定了《文官制度法》 （又称《彭德尔顿法案》），奠定 了现代文官制度的法律基础，确立 了功绩制。
在议会制国家中，内阁一般是一个集体决策机构，而在总统 制国家中，内阁没有明确的法律地位，一般认为是总统的咨询机 构。在议会制国家中，内阁成员的提名或任命权掌握在总理的手 中；在总统制国家中，理论上是由总统和议会（某一院）共同任 命，实际上是总统说了算。
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重点问题 行政权的意义及其基本构成 现代国家行政体制的类型 现代国家中国家元首、政府首脑的功能及其职权 现代国家政府组成的一般性原则 官僚制及其特征
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本章主要内容 Main Content
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行政领导机关
三、政府与内阁
“政府”具有不同层次的含义。 广义上的政府概念是包括立法、行政、司法等在内的所有国家权力机构的总称； 中间层次上的政府概念是指国家的行政机关； 有时指代“内阁”，即行政机关中负责讨论制定决策和领导实施的核心部分，也就是国家最高 行政机关。
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行政权与现代国家行政体制的类型
无论是“两权论”还是“三权论”，都是近代社会政治结构分化过程和结果的一种理论表述。尽管在法 律上，行政权总是被限定在一定的范围之内，但实际上，行政机关是国家决策机器的中心部分，它不仅仅执 行政策，同时也参与这些政策的制定。
1 以法律或行政法规明确规定的权力范围
2 牢固而有秩序的上下级制度
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非人格性。官员与职位分离，每个官员 的工作是根据固定的规则来确定
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延续性。行政官员是专职的薪金阶层 ，其职务稳定，并有望正常晋升
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专业化。官员择优录用，受过专门训 练，并系统了解所在领域知识
（一）政府首脑的产生
只有在议会制国家中，才设有政府首脑的职位。 政府首脑形式上是由任命产生的，但事实上，这种任 命通常是对议会选举结果的一种认定。具体有以下几 种情况。
英国女王任命特雷莎·梅为英国首相
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行政领导机关
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国家元首在法律上有权决定政 府首脑的人选，但实际上只能 任命议会中的多数党领袖。
在现代国家制度中，行政机关基本上是由两个部分组成的。
行政领导机构 行政管理机构
参与制定、负责领导、组织实施国家管理内外事务总政策。成 员由选举或由与选举相关联的任命产生，有任期，通常需要承 担政治责任。
负责具体实施政策，承担着政府的大量实际管理工作，工作人 员通过考绩等方式录用，并享有相应的待遇和保障，无须承担 政治责任。
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行政领导机关
行政首脑在任命部长、选择政 府成员时，一般应遵循以下相关原 则。
政治原则
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政府成员通常是随政党进退的官员，行政首长在任
命这些职位时首先要考虑的便是党派利益。
代表性原则
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行政首脑在挑选政府成员时还必须要保持地区、种族、宗
教信仰和性别上的代表的均衡性。
任人唯能原则
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受教育程度、工作经历和工作经验等个人能力是任命政府成员需
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行政领导机关
一、国家元首
国家元首，是一个国家的最高首脑，是国家机构的重要组成部分。在所有的国家形态中，国家元首事 实上都是存在的，不仅名称和活动方式不一样，其内容和实质也各不相同。
（一）国家元首的形式
国家元首在君主制国家称为国王，在共和制国家则称为总统或主席。国家元首制度在形式上有个体元 首制度和集体元首制度之分。
• 特权地位鼓励守成，使其 具有保守性。
• 职业文官掌握着专业知识 并具有持续性，使他们有 力量阻挠或控制那些有可 能决定政策的政治家。
在保证虚位元首的前提下，给 予国家元首一定的任命政府首 脑的自由裁量权。
国家元首有权任命政府首脑， 但须考虑到议会的党派力量格 局。
政府首脑由全体选民直选产生。
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（二）政府首脑的职权
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人事任免权或人事任免的建议权
3 领导政府的工作
2 主持内阁会议 4 宣布紧急状态权
3 表政府并对政府的一切行为负责
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除了上述三种行政体制之外，委员会制也是一种别具特色的政府行政体制，在瑞士行政权由委员会集体 行使，不妨称之为多头制。
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一、官僚制
在20世纪初，韦伯曾预言，在闪现不定的历史表象背后，存在着两大历史趋 向。一是由于现代官僚机构特别是还在膨胀的国家机关的出现，当代政治越来越 受经过技术训练、具有职业生涯的行政官员的引导；二是一个新的职业政客阶层 在兴起，他们的影响力不是依赖继承来的社会地位，而是依赖群众性政党和数百 万普通市民的投票。
个体元首制度
指由一个人担任元首的制度，在现代国家中比 较普遍。
集体元首制度
由二人以上组成合议制的机关，由其全体成员 共同行使国家元首职权的制度。
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（二）国家元首的产生
国家元首的产生方式主要有两种：一为世袭制，一为选举制。君主制国家的元首，皆出自世袭；共和 制国家的元首一般由选举产生，其选举办法通常有以下几种。
“行政权”又被称为“执行权”，从字面上来理解，是指法律的执行权。行政权的形成，来源于对国家 权力的划分。对于国家权力的划分，主要有两种代表性理论。
洛克是“两权论”的代表人物。他认为，国家的作用表 现在两个方面：一是立法；二是执行。
孟德斯鸠是“三权论”的代表。他认为：“每一个国家 有三种权力：立法权力；有关国际法事项的行政权力；有关 民政法规事项的行政权力。
行政权完全独立于 立法权之外
实行行政首长个人负责制
以美国为代表的总统制中，总统 领导的行政机关完全独立于国会 之外。
总统是政府首脑，对联邦政府机 关实行最高领导。政府成员由总 统任免，向总统负责。内阁部长 成为本部门的代言人。
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行政权与现代国家行政体制的类型