对大学治理的再认识_郑旭辉

稀缺的资源，这才保证了管理存在的必要。而组织的 制的倾向。
绩 效 并 不 在 于 内 部 的 承 认 ， 而 在 于 外 部 ， 按 彼 得·德 鲁
三、我国实现大学治理的制约因素分析
克的话说，即“在组织的内部，不会有成果出现，一
基于以上对大学治理本质的分析，可以总结出在
切 成 果 都 存 在 于 组 织 之 外 。” [9] 大 学 治 理 实 际 是 为 实
涵十分丰富，与民主政治关系紧密的主要有三要素： 效益的大学治理结构安排替代另一种大学治理结构安
公民的权利意识、规则意识和责任意识。 [6] 其中自觉
排 的 过 程 。 [ 12] 从 制 度 经 济 学 角 度 看 ， 这 种 绩 效 表 现
而理性的权利意识是指通过参与政治有效建构和维系 为利润，而从管理学的角度看，则是追求绩效的表现。
事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和 “治理”在大学这一特殊领域内的管理方式，它就必须
认同之上的合作，它的管理机制主要不是依靠政府的 吻合治理的一些特殊的实质，否则大可不必称之为大
权威，而是依靠合作网络的权威。表面上看，感觉治 学治理，直接用大学管理一词即可，不必为了追求一
理理论强调的是管理的过程，事实上在西方的管理中， 种所谓的时尚或粉饰的现象而使用这一舶来品。大学
[关键词] 治理；大学治理；公民精神；大学理念
一、对治理概念的辩析
Gallagher 于 2001 年 提 出 的 ： 治 理 是 一 种 关 系 的 结 构 总
治理这一词从它诞生之日起就不是一个清晰的概 称，在这种关系纽带里，治理可以使组织更加连贯、
念。长期以来，治理与统治在西方社会中是混用的， 更具有凝聚力，可以授权制定政策、计划和执行决策，
之间的利益冲突，从而使公共管理活动取得公民最大 才能实现真正的自由与平等，公民、组织与政府的地
限度的认同，它是一种上下互动、全方位互动的管理 位是平等的，强调对政府权力的约束，政府能够让渡
过程。因此，我们在看待治理理论的时候不能仅仅只 权力给民众，并能平等地对待民众，也只有在民主社
是 看 到 过 程 ， 强 调 过 程 某 些 具 体 的 特 性 ， 事 实 上 不 能 会 ， 治 理 才 可 能 实 现 。 1989 年 联 合 国 教 科 文 组 织 在 世
情感。政治生活越接近互惠原则基础上的政治平等， 么样的变化，大学的应对与变化都是以此为基础的。
政治生活越采取自治的形态，就可以说这个共同体越 经过长期的历史积淀，西方国家已经形成了一种维护
有公民精神”。实现大学治理就要求各参与主体都要具 这 种 现 代 大 学 制 度 的 社 会 文 化 认 同 和 社 会 保 障 机 制 ，
界 和 企 业 界 、 公 共 和 私 营 的 经 济 部 门 、 议 会 、 传 播 媒 外 大 学 治 理 结 构 变 迁 方 式 比 较》 中 从 制 度 经 济 学 的 角
介、社区、专业协会和社会的积极参与。 [5] 从中可
度指出大学治理结构变迁是大学治理主体为实现一定
见，实现大学治理需要各相关主体的积极参与，但并 的目标而重新安排制度或制度结构的重新调整，是大
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味着随时准备节制个人或集团的特殊利益，而将共同 制约着大学的文化建设，更影响着大学的管理方式和
利益置于首位，“领导人必须是，以及必须把自己看 行为。张应强教授曾指出，西方国家普遍把大学定位
作是对他们同胞公民负责的。绝对权力和毫无权力都 于社会的学术与文化组织，不论大学的外部社会环境
导致堕落，因为二者都向人心注入了一种不负责任的 发生什么样的变化，也不论社会对大学的要求发生什
教育管理研究
对大学治理的再认识
郑旭辉*
[摘 要] 大学治理是“治理”在大学这一特殊领域内管理方式的体现。大学治理有其特殊的本质含义， 它的实现必须以民主社会为前提，以公民精神为基础，以绩效为导向，以大学的理念为核心。我国目前在实现 大学治理的过程中还存在着相关的制约因素，表现为我国大学的民主管理体制尚未形成、大学的各利益相关主 体尚未形成真正意义上的公民精神、正确的大学绩效观尚未形成、正确的大学理念尚未得到真正的确立。
负责制”，在大政方针上，党委和校长起着决定性的作 没 有 将 大 学 看 成 是 学 者 的 社 区 和 学 人 的 乐 园 ， 政 府 办
育不仅需要各国政府和高等院校的积极参与，而且需
* [作者简介] 郑旭辉，福州大学公共管理学院副教授，博士研究生，研究方向：教育与科技管理 （湖南 长 沙 410001）
2011 年 第 10 期 （管 理 研 究）
要 所 有 有 关 人 士 ， 包 括 大 学 生 及 其 家 庭 、 教 师 、 商 业 出 一 种 动 态 的 、 多 样 化 的 演 进 过 程 。 钟 云 华 等 在 《中
治理作为摆脱“非政府”即市场二元选择模式的
从 这 个 角 度 来 说 ， 我 们 就 可 以 很Leabharlann Baidu好 地 理 解 善 治—— —理
第三种理性选择，其基础是坚持多元对话。 [3] 多元对
想 的 公 共 管 理 模 式 、 治 理 的 终 极 目 标— ——是 使 公 共 利 话 实 现 的 前 提 条 件 是 民 主 社 会 。 杜 威 曾 提 出 ， 民 主 社
她 的 今 天 ， 更 决 定 她 的 明 天 。 [13] 从 亨 利·纽 曼 到 布 鲁
主 政 治 的 规 则 的 尊 重 和 遵 守 。 责 任 意 识 是 指 对 自 己 政 贝 克 ， 再 到 克 拉 克·科 尔 ， 都 在 追 寻 着 大 学 存 在 的 价
治行为的责任和对行为所体现的特定价值坚守的责任。 值，探寻着大学的理念。“大学确立它的地位的主要
计正是构建现代大学制度的核心任务。
其实质都与大学治理利益主体的理性计算分不开，只
（二） 大学治理的实现必须以公民精神为基础
有大学治理结构制度创新可能获取潜在利润大于为获
实现大学治理，仅有合适的制度设计是不够的， 取这种利润而支付的成本时，大学治理结构变迁才可
还需要参与治理的主体拥有公民精神。公民精神的内 能发生。也可以说，大学治理结构变迁是指用一种高
世 纪 的 治 理》 等 文 中 将 治 理 定 义 为 ： 一 系 列 活 动 领 域 但成本是低廉的。
里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发
二、对大学治理本质的认识
挥作用。 [1] 治理理论做为一种新公共管理理论，认为
关于大 学 治 理 （University Governance） 一 词 在 西 方
一直都注重实用与最终的绩效，因此，治理理论甚至 治理必须蕴含这四个条件：以民主社会为前提，以公
是公共管理理论的发展都缘于社会对公共事务管理绩 民精神为基础，以绩效为导向，以大学的理念为核心。
效的追求，正是为了弥补因为市场和政府对公共事务
（一） 大学治理的实现必须以民主社会为前提
处理上的失灵，而发展出来的一种新型的管理方式。
益最大化的社会管理，本质是政府与公民对公共生活 会是一个社会成员共同参与事业的范围不断扩大和个
的合作管理，从根本上打破官僚制组织对公共事务实
人各种能力不断解放的社会。 [4] 因此，大学治理也离
行自上而下的单一向度的管理，要求有关管理机构与 不开民主社会这个大环境，大学首先必须做为一个独
管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府 立的社会组织，独立的法人主体。只有在民主社会中，
因此，拥有公民精神，意味着积极投身社会公共事物， 途径有两种，即存在着两种主要的高等教育哲学，一
迈克尔·沃尔泽指出：对公共事务的关注和对公共事业 种 哲 学 主 要 是 以 认 识 论 为 基 础 ， 另 一 种 哲 学 则 以 政 治
的投入是公民美德的关键标志。 [7] 公民精神同时也意
论 为 基 础 。” [ 14] 大 学 理 念 决 定 了 大 学 的 价 值 的 选 择 ，
泛指控制、引导和操纵。到上世纪九十年代，随着新 并对组织成员的廉洁性、正直、反应度和成本效益负
公共管理运动的蓬勃发展，治理被赋予了不同于统治
责。 [2] 所谓的关系结构总称，其实就是为了实现组织
的新的含义。治理理论的主要创始人之一是罗西瑙 目标的一种体制，或是一种制度安排，在这种体制或
（J.N.Rosenau） 在他的 《没有政府统治的治理》 和 《21 制 度 安 排 里 ， 权 力 划 分 合 理 ， 组 织 运 行 高 效 、 和 谐 ，
治理将会是遥不可及的梦想。 [8]
学的治理模式，正是通过多元利益相关权利主体的参
（三） 大学治理的实现必须以绩效为导向
与，将权力在不同主体之间进行合理配置，使它们之
治理，作为管理的一种形式，第一个要素就是目 间产生权力依赖与相互的制约关系，最终通过协商合
标，也就是绩效，因为任何组织都存在特定的目标与 作甚至是斗争的机制来抑制单一的内部控制或外部控
民主制度以选择和监督国家的管理者，又可履行与权
（四） 大学治理的实现必须以大学理念为核心
利对应的政治义务，服从自己选择的权力信托者的合
一所大学的理念是这所大学的思想、精神和灵魂，
法管理，同时宽容地对待政治上的少数派与异端，承 它决定着这所大学的思维方式和发展方向，不仅决定
认并保护其应有的基本权利。规则意识是指对维系民
关系及制度安排应该能更有效的让大学履行自己的职 学治理的制约因素，在推进现代大学制度形成的过程
能及社会责任。因此，我们可以看到在不同时期、不 可以更好地把握住改革的方向。
同地区，因为社会对大学的要求不同，大学治理呈现
（一） 我国大学的民主管理体制尚未形成
教育管理研究
目前我国大学的管理体制是“党委领导下的校长 不能够以自身的价值和文化来作出自己的判断，政府
备公民精神：平等、权利、责任、守规则、合作，如 不只是大学要这样做，而是整个社会和文化要求大学
若无法拥有这种精神，那么大学的管理过程将会是无
必 须 这 样 做 。 [ 15] 有 什 么 样 的 大 学 理 念 就 会 有 什 么 样
数的冲突与争斗，或者就步入独裁的一元控制时期， 的管理方式，在这个基础上，我们可以很好地理解大
不是说各主体有参与的积极性就可以了，更关键的是 学治理制度替代、转换、交易与创新的过程，它的核
要有这种制度设计与建构，才能保证可以让这些主体
心 与 实 质 是 制 度 变 迁 。 [ 11] 不 管 是 大 学 治 理 结 构 的 强
平等、有效地参与到大学的管理之中。而这种制度设 制性制度变迁，还是大学治理结构的诱致性制度变迁，
我国当前存在的大学管理的方式离大学治理还有漫长
现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利 的一段路，在短期之内不可能一蹴而就。事实上，大
益相关者的关系框架，为大学的目标、原则、决策方 学治理是大学管理发展到一定阶段，受教育发展内外
式、权力的分配确定规则，主要内容是设计效率实现 部规律支配所产生的一种与社会大系统相适应的管理
的机制，通过大学各利益相关方追求自身目标的活动 模式，并不是所有的大学都需要建立大学治理结构。
而 实 现 整 体 的 效 率 。 [ 10] 可 见 大 学 治 理 是 为 了 使 大 学
但不可否认，随着社会的进步，大学治理的实现必将
能更有效地实现自己的使命，即在大学组织中的各种 是大学管理改革与发展的目标。因此探寻我国实现大
忽略结果和目标，也就是绩效。治理，它所追求的就 界高等教育大会上指出：高等教育本身正面临巨大的
是善治，也就是公共利益的最大化，任何时候也不能 挑战，而且必须进行从未要求它实行过的最彻底的变
改变它的这种以绩效为导向的目的。
革。为了适应这一变革和解决所面临的问题，高等教
因 此 ， 笔 者 认 同 教 育 政 策 研 究 专 家 澳 大 利 亚 Mike
治 理 是 各 种 公 共 的 或 私 人 的 个 人 和 机 构 管 理 其 共 同 事 高 等 教 育 领 域 一 直 是 个 非 常 活 跃 的 字 眼 。 1973 年 ， 美
务的诸多方式的总和，它主要通过建立合作、协商、 国卡耐基教育委员会将大学治理定义为“作决策的结
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伙 伴 关 系 ， 确 立 认 同 和 共 同 的 目 标 等 方 式 实 施 对 公 共 构 和 过 程 ， 从 而 区 别 于 行 政 和 管 理 ”。 大 学 治 理 作 为