我国政府职能转变与公共产品供给

中图分类号： Ｄ６３０
文献标识码： Ａ
文章编号： １００５ － ４６０Ｘ（ ２００７） ０２ － ００１４ － ０３
一、对我国传统政府职能转变的反思
提供公共产品和服务是政府存在的逻辑起点之一， 也是政 府职能的重要内容， 它直接反映了政府活动的基本方向、根本任 务和主要作用， 是政府从事公务活动的指南。在不同社会时期， 由于社会经济条件 、阶 级 结 构 、社 会 主 要 矛 盾 等 的 变 化 ， 提 供 公 共产品和服务的方式也要随之发生变化， 这就意味着实现政府 职能的路径和方式也随之转变。所以， 政府职能转变是指政府从 原来的一种运行模式向另一种新的运行模式的转换， 以适应新 形势的需要， 这意味着政府运行的目标、功能、方式、手段的根本 性变化。１９８８年以前， 我国的政府职能转变是在计划经济框架之 内的局部调整， １９８８年以后尤其是１９９２年以来， 政府职能转变立 足于全面突破计划经济的框架， 确定政府职能转变的关键是“政 企分开”， 围绕着这个关键内容， １９９３年、１９９８年和２００３年我国进 行了三次自上而下大规模的机构改革。经过一系列的改革， 我国 政府的职能发生了许多重要变化： 初步建立了以经济手段和法 律手段为主的宏观调控体系； 初步实现了政企分开， 政府不再直 接管理企业， 企业 实 现 了 自 主 经 营 、自 负 盈 亏 ； 初 步 形 成 符 合 国 际惯例的外贸、外汇和涉外经济管理体制； 初步理顺了上下级政 府的关系， 改革了 政 府 机 构 、精 简 了 人 员 ； 初 步 建 立 了 适 应 社 会 主义市场经济体制的法律体系。
众 、政 府 与 市 场 的 关 系 定 型 为 ： 公 众 为 公 共 产 品 和 服 务 的 接 受 者 ； 政 府 为 公 共 产 品 和 服 务 的 生 产 和 直 接 供 给
者； 市场为公共产品和服务间接供给者或旁观者。随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善， 新一轮的政
府职能转变要求在公共产品和服务资源配置中， 进一步明确政府与市场的分工合作关系， 公众、政府与市场的
从理论上讲， 政府统一生产和供给公共产品和服务， 可以确 保公平和效率。但是， 政府作为单一的公共产品和服务的主体地 位， 导致了公共服务产品变成了政府提供什么， 公众就消费什 么； 政府生产多少产品， 公众就消费多少产品； 政府能生产什么， 公众就消费什么， 公民丧失了基本的选择权利。其结果一方面是 政府无力承担日益繁多的公共服务， 无法满足公众日益增长的 公共需求； 另一方面也造成了公众等靠要的惰性思想形成。党的 十六届五中全会将建设社会主义新农村作为我国现代化进程中 的重大历史任务 ， 明确提出：“加大各级政府对农业和农村增加 投入的力度， 扩大公共财政覆盖农村的范围， 强化政府对农村的 公共服务”， 突出了政府作为公共产品和服务供给主体的地位 ， 本意是好的， 但实际结果却不尽人意。笔者２００６年暑假期间曾到 吉林、黑龙江两省 农 村 调 研 ， 调 研 中 发 现 ， 在 农 村 建 一 个 家 用 沼 气池既能美化周围的环境， 又能节约能源， 既造福个人又造福社 会， 需要资金２５００元 左 右 ， 很 多 农 民 实 际 上 有 能 力 自 己 修 建 ， 但 很多农民等靠要， 县乡政府极力筹措资金， 结果是只能在个别的 试点农村为少数农民建成沼气池， 黑龙江省北安市的一个试点 农村只解决了五户农民的沼气池建设。
在实践中， 让市场参与公共产品和服务的供给， 符合市场主 体的“经济人”动机。作为“经济人”， 市场主体参与提供公共产品 和服务的前提是在能够实现公共利益的同时也能够给自己带来 利润。对政府而言， 公共产品和服务引入市场机制， 可以吸纳激 活民间资本， 减轻政府的财政压力， 促进财政资源合理配置。更 为重要的是， 公共产品和服务由市场提供就会堵塞各级政府部 门竞相运作， 只谋求扩大财政资金规模， 不注重实效的供给路 径， 迫使政府转变观念， 强化政府的市场竞争意识， 树立政府是 公共产品和服务采购者的意识。实际上目前在一些行业主管部 门， 政府作为采购者的意识已经树立并已政策法规化， ２００６年１ 月 ２１日 中 共 中 央《干 部 教 育 培 训 工 作 条 例》明 确 规 定 ，“ 培 育 和 规 范干部教育培训市场， 引导干部教育培训机构优化服务， 提高质 量， 逐步形成干部教 育 培 训 主 管 部 门 指 导 、公 开 平 等 、竞 争 有 序 的干部教育培训市场机制”。这已经在告诉人们， 我国培训教育 行政体制改革的趋势就是政府办教育不办学校， 政府由公共教 育产品和服务的直接提供者转变为公共教育的采购者， 这必将
科斯认为， 没有理由认为政府在政治压力下作出的不受任 何竞争机制调节的、有缺陷的限制性和区域性管制， 必然会提高 经济制度运行的效率， 也没有理由认为， 由于市场和企业不能很 好地解决问题， 政府管制就是必要的。“政府不是建立一套有关各 种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度， 而是强制性规定 人们必须做什么或不得做什么， 并要求人们必须服从之”。［ ４］ 科 斯主张， 在解决负外部性这类公共事务方面， 既存在政府失败， 也存在市场失败， 失败的衡量尺度就是社会总产值的下降。所 以， 究竟采取政府方式还是市场方式， 关键是以成本— ——收益分 析方法， 看哪种方式会引起社会总产值的增长。他坚信财产权是 解决一切问题的关键， 将财产权放到市场上进行自愿交易， 可能 比政府直接管制方式更经济地处理外部性以及公共产品问题。 科斯的理论被称 为“ 科 斯 定 理 ”， 科 斯 定 理 打 破 了 公 共 产 品 单 中 心供给的思维定势。虽然引来了许多批评的声音， 但科斯定理和 它所引起的进一步研究， 为推动公共产品和服务供给结构多元 化方面作出了重大理论贡献。科斯定理告诉人们， 政府并不是公 共产品的唯一供给者， 在政府之外还存在着其他供给组织， 现实 社 会 存 在 多 样 化 的 选 择 。正 如 文 森 特·奥 斯 特 洛 姆 所 指 出 的 ：“ 每 一公民都不由‘一个 ’政 府 服 务 ， 而 是 由 大 量 的 各 不 相 同 的 公 共 服 务 产 业 所 服 务 。 — — — 大 多 数 公 共 服 务 产 业 都 有 重 要 的 私 人 成 分 。 ”［ ５］
但是， 笔者认为， 上述这些改革只是初步明确和理顺了私人 产品和服务资源配置中政府与市场的分工合作关系， 还没有从
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根本上触及公共产品和服务资源配置中政府与市场的分工合作 关系。伴随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善， 我国政 府职能转变仅仅停留在这个层面上还远远不够。
传统观点认为， 相对于私人产品而言， 公共产品具有如下公 共属性：（ １） 效用的不可分性；（ ２） 受益的非排他性；（ ３） 消费的非 竞 争 性 。“ 凡 是 属 于 最 多 数 人 的 公 共 事 物 常 常 是 最 少 受 人 照 顾 的 事物， 人们关怀着自己的所有， 而忽视公共的事物； 对于公共的 一切， 他至多只留心到对他个人多少有些相关的事物”。［ １］ 公共 产品的这种公共属性， 使得公共产品和服务的生产与消费往往 存在“搭便车”行为， 无法通过市场交易自主实现。穆勒、萨缪尔 森认为这类产品和服务具有典型的“灯塔效应”， 个人无法提供， 必 须 由 政 府 提 供 。 曼 瑟 尔·奥 尔 森 从 集 体 行 动 的 理 性 分 析 角 度 ， 阐述了政府是实现集体理性的充分条件。他认为， 尽管在某些情 形下， 个人仅仅考虑自身利益， 集体的理性结果会自动产生。但 在另外的情形特别是社会集体行动中， 人们追逐自我利益的计 算无论如何精确， 也不会自动生成社会的理性结果， 而只能借助 于“ 引 导 之 手 ”或 适 当 的 制 度 安 排 才 能 达 到 有 效 的 集 体 结 果 。 “ 政 府不是靠公民的自愿贡献而是靠强制性的税收来支持的。公众 对这种强制性往往并不太反感， 因为多数人可能直觉地感到： 集 体利益既不能在市场上自由购买， 也不会有任何机构会自愿资 助 ， 只能靠征税来支持。”［ ２］ 福利经济学的主流 观 点 也 认 为 ， 公 共产品只能由政府供给， 市场即通过私人供给公共产品是低效 率的。在这些观念影响下， 政府就成为直接向社会提供各种公共
收稿日期： ２００６ － １２ － １０ 作者简介： 于凤荣（ １９６４ － ） ， 女， 吉林松源人， 黑龙江省行政学院公共管理教研部主任， 教授， 法学博士， 主要研究方向为行政学和行政法学。
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行政改革
产品和服务的当然唯一主体， 公共服务的供给属于政府的独有 领域， 这成为政府天经地义的信条和规律。在公共产品和服务资 源配置中 ， 公众、政 府 与 市 场 的 关 系 定 型 为 ： 公 众 为 公 共 产 品 和 服务的接受者； 政府为公共产品和服务的生产和直接供给者； 市 场为公共产品和服务的间接供给者或旁观者。
二、对我国政府职能转变的再认识
进入信息化时代以后， 随着我国社会主义市场经济体制的 进一步完善， 市场主体的逐步成熟， 社会自治能力的逐步提高， 公众民主意识的逐渐增强， 公众对公共产品和服务的质量和数 量要求也越来越严格， 政府作为公共服务提供的单一主体越来 越无法满足人民日益增长的公共需求。现实的压力迫使政府要 继续探寻公共服务供给的多种渠道， 把公共产品和服务的供给 与生产分离开来， 进一步转变政府直接经营公共产品和服务的 单一模式， 实现公共产品和服务供给和生产方式的多样化。在公 共产品和服务资源配置中， 公众、政府与市场的关系应该定型 为： 公众为公共产品和服务的受益者； 政府为公共产品和服务的 采购者和间接供给者； 市场为公共产品和服务的直接生产者和 供给者。
从实践上看， 公共产品和服务完全由政府供给， 缺乏有效的 委托代理监督机制和激励机制， 加之其运作资金主要是政府财 政预算的全额或差额拨款而获得， 地方政府极力追求财政预算 最大化， 极有可能造成公共资源的极大浪费， 也有可能由于公众 过度依赖政府投资， 受政府财政能力限制， 造成投资严重不足； 还有一种可能是公共产品政府自己定价， 自己生产， 为了降低成 本而偷工减料， 转嫁成本， 导致产品质量低劣， 价格昂贵。最后的 结果就是公共政策执行大打折扣， 不仅严重影响公共产品和服 务的正常供给， 而且使公众的权益受到极大的损害， 政府好心办 坏事， 公众的需求没有真正得到满足。正如世界银行所认为的那 样 ：“在许多国家中， 基 础 设 施 、社 会 服 务 以 及 其 他 商 品 和 服 务 ， 由公共机构作为垄断性的提供者来提供， 不可能产生好的结 果 ”。［ ３ ］
２００７ 年第 ２ 期 （总第 ８０ 期）
ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥ ＴＲＩＢＵＮＥ
Ｎｏ． ２ ２００７ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．８０
我国政府职能转变与公共产品供给
于凤荣
（ 黑龙江省行政学院， 黑龙江 哈尔滨 １５００８０）
摘 要： 我国传统政府职能转变初步明确和理顺了私人产品和服务资源配置中政府与市场的分工合作关系， 公
关系应该定型为： 公众为公共产品和服务的受益者； 政府为公共产品和服务的采购者和间接供给者； 市场为公
共产品和服务的直接生产者和供给者。为此， 须要进一步规范和压缩各级政府的行政审批项目； 进一步规范政
府采购行为； 减少行业垂直管理部门， 打破条块分割、公共产品和服务供给分割的局面。
关键词： 政府职能公共产品
从理论上看， 让市场参与公共产品和服务的供给具有一定 的合理性和科学性。２０世纪６０年代科斯（ Ｒ ｏｎａｌｄ Ｃ ｏａｓｅ） 和公共选 择学派开始对占主流的政府供给理论提出质疑， 具体阐述了公 共产品和服务的市场供给思想和主张。其理论上的依据是： 只要 公共产品和服务存在生产的可分割性， 通过一定的价格机制， 使 生产能够在边际效益等于边际成本的资源配置的最优条件下， 完成市场交易， 公共产品和服务的市场供给是可能的。同时， 在 一定的技术条件下， 可以通过市场定价的方式， 将免费搭乘者排 除在公共产品和服务的消费范围之外， 公共产品和服务由市场 提供是可能和必然的。另外， 公共产品和服务的政府供给的假设 条件正在逐步放松， 只要存在私人供给条件， 就有公共产品和服 务私人供给的可能， 政府与市场的联合提供或私人部门的联合 提供均成为可能。